Faire CO2-Bepreisung: Wie könnte ein Kompromiss aussehen?
Die Anforderungen an die Klimapolitik der kommenden Jahre sind immens. Die Emissionen in Deutschland sollen auf einen Pfad gebracht werden, der mit dem globalen 1,5-Grad-Ziel des Pariser Klimaabkommens im Einklang steht. Bis zum Jahr 2045 möchte Deutschland klimaneutral sein. Ambitionierte Ziele auszurufen, bedeutet aber keineswegs, sie auch zu erreichen.
In vielen Bereichen müssen Fortschritte hart erarbeitet werden: Es braucht eine Vervielfachung des Tempos beim Ausbau der erneuerbaren Energien, die massive Steigerung der Energieeffizienz, umfangreiche Innovationen bei sauberer Energie, Elektrifizierung, Wasserstoff und synthetischen Kraftstoffen sowie der Mobilität, die Entwicklung von Negativemissionstechnologien sowie die Sicherstellung des Abtransports von Kohlenstoff in die Lagerstätten unter der Nordsee und nicht zuletzt die herausfordernde Verwirklichung einer Kreislaufwirtschaft. Zudem sind massive Infrastrukturinvestitionen zu stemmen, von Strom- und Wasserstoffnetzen über Lade- und Tankstelleninfrastrukturen für die klimafreundliche Mobilität bis hin zu dringend notwendiger Verkehrsinfrastruktur. Darüber hinaus bedarf es einer Umstellung des globalen Energiehandels auf erneuerbare Energieträger. Es wird darum gehen, die Verlagerung von Wertschöpfung an Standorte mit guten Bedingungen für die Erzeugung erneuerbarer Energien zu verdauen und im Gegenzug neue Wertschöpfung nach Deutschland und Europa zu ziehen.
Wenngleich nicht offensichtlich ist, wie all dies gelingen kann – wie es auf keinen Fall geht, lässt sich ziemlich genau sagen: mit sektoral und technologisch verengten Ansätzen, mit Regelungen, die Innovationen verhindern, einer halbherzigen Adressierung von Verteilungsfragen und ausschließlich nationaler Fokussierung. Es gab in der Vergangenheit in Deutschland keinen Mangel an klimapolitischen Initiativen, im Gegenteil. Doch war die große Zahl der komplexen Fördermechanismen und ordnungsrechtlichen Eingriffe weder systematisch am Ziel der Emissionsminderung noch an einer effektiven Innovationspolitik ausgerichtet. Sie war oft kleinteilig, kurzfristorientiert und nicht ausreichend miteinander verzahnt.
Viele Maßnahmen der deutschen Energie- und Klimapolitik, von der Förderung der Fotovoltaik und energetischen Gebäudesanierung bis hin zu Kaufprämien für Elektrofahrzeuge, waren zudem sozial unausgewogen. Sie haben eher Einkommen von unten nach oben umverteilt. Zudem war der Blick allzu oft national. Der beschleunigte Ausbau erneuerbarer Energien benötigt aber europäische Lösungen. Bei Wasserstofftechnologien gibt es sogar schon einen globalen Innovationswettlauf, dem sich Deutschland stellen muss.
Eine sozial-ökologische Marktwirtschaft mit hoher Ambition, mit effizienten Instrumenten, wirksamem sozialen Ausgleich und einer konsequent internationalen Perspektive kann den Weg hin zur Klimaneutralität weisen. Dazu sind geeignete Prioritäten zu setzen.
1. Klimapolitik muss das Potential des Marktes nutzen. Bislang konnte die Politik Hinweise auf die mangelnde Effizienz ihres Mitteleinsatzes leicht ignorieren, zu gering waren die volkswirtschaftlichen Kosten und zu wenig spürbar für die meisten. Angesichts der neuen Ambitionen ist das weder in Deutschland noch in Europa eine gangbare Option. Darum ist die Politik gut beraten, wenn sie das Innovationspotential der Märkte nutzt.
Mit einem CO2-Preis als Leitinstrument erhalten Unternehmen und Haushalte einen Anreiz für Investitionen in Emissionsminderungen und für Änderungen ihrer Konsumentscheidungen, ohne dass es immer wieder zusätzlicher Förderinstrumente und Technologieprogramme bedarf. Die Geschäftsmodelle der Unternehmen und die Entscheidungen der Haushalte werden nämlich durch den CO2-Preis grundsätzlich verändert. Nur durch Konzentration auf richtige Anreize über Preissignale kann der hohe Koordinierungsbedarf zwischen den vielen dezentralen Akteuren geleistet werden – über Regionen, Sektoren und Technologien hinweg.
Es braucht einen starken Staat, der die Verlässlichkeit der Rahmenbedingungen erhöht. Er muss so souverän sein, die klimapolitischen Rahmenbedingungen marktorientiert zu gestalten und Detailentscheidungen weitgehend privaten Akteuren zu überlassen. Vertrauen seitens der Investoren in die Standfestigkeit der Politik bei der Durchsetzung des eingeschlagenen Weges ist nötig, damit langlebige Investitionen getätigt werden.
2. Klimapolitik muss sektorale, regionale und zeitliche Flexibilitäten nutzen. Grundsätzlich hat Deutschland die institutionellen Voraussetzungen geschaffen, den CO2-Preis als sektorenübergreifendes Leitinstrument weiter zu stärken. Mit dem Brennstoffemissionshandelsgesetz wurde für Verkehr und Gebäude ein nationales Emissionshandelssystem eingerichtet, mit dem sich grundsätzlich die nationalen Klimaziele erreichen ließen. Um die entsprechende Dynamik zu entfachen, sollte die Bundesregierung die Versteigerung von Zertifikaten – innerhalb eines breiteren Preiskorridors – auf 2023 vorziehen und dies nicht erst 2026 beginnen. Dies liefe auf eine vorzeitige Erhöhung der CO2-Preise im Verkehrs- und Wärmesektor hinaus. Durch Festlegung eines Preiskorridors kann in der Experimentierphase ein zu hoher Preisanstieg verhindert werden.
Darüber hinaus muss die neue Bundesregierung erhebliche Überzeugungsarbeit leisten, um alle EU-Mitgliedstaaten hinter dem Vorschlag eines zweiten europäischen Emissionshandels für Verkehr und Gebäude zu versammeln und ein positives Votum im Rat der EU zu erreichen. Mittelfristig ist auf eine Integration mit dem bisherigen europäischen Emissionshandel für Strom und Industrie zu dringen.
Die deutsche Klimapolitik legt bislang Sektorziele für Emissionsminderungen im Bereich Verkehr, Wärme, Gebäude und Landwirtschaft fest. Als Warnsignal für spezifische Herausforderungen kann das hilfreich sein, aber: Wenn die Politik Sektor für Sektor für die kommenden Jahre Emissionshöchstmengen vorschreibt, legt sie den privaten Akteuren ein Korsett an und treibt die Kosten des Umstiegs in die Höhe. Es sollte daher darum gehen, dass die Sektoren auf einem langfristig erfolgversprechenden Weg sind.
Statt die momentanen Treibhausgasemissionen in den Vordergrund zu stellen, sollten Indikatoren verwendet werden, die die Befähigung für weitreichende Emissionsreduktion in der Zukunft berücksichtigen und auch Versorgungssicherheit und Bezahlbarkeit der Transformation in den Blick nehmen. Die Bundesregierung sollte nicht mit jährlichen Sofortprogrammen auf Zielverfehlungen reagieren, sondern zu Beginn der Wahlperiode einen umfassenden, koordinierten Klimaplan vorlegen und diesen sorgsam auf seine Wirksamkeit hin evaluieren. Das ist umso einfacher, je wirksamer der CO2-Preis ist: Subventionsprogramme oder ordnungsrechtliche Maßnahmen korrigieren dann lediglich die Ineffizienzen, die ein CO2-Preis nicht beheben kann.
3. Klimapolitik muss politisch durchsetzbar sein. Unerwünschte Verteilungswirkungen sind ein Problem der Klimapolitik: Einkommensschwächere Haushalte geben einen größeren Anteil ihres Einkommens für Strom, Mobilität und Wärme aus und haben weniger Möglichkeiten zu Anpassungen. Alle Maßnahmen, die explizit oder implizit die Kosten für Strom, Mobilität und Wärme erhöhen, belasten diese Haushalte besonders. Allerdings hat eine stärkere CO2-Bepreisung einen unschätzbaren Vorteil: Einnahmen können für den sozialen Ausgleich genutzt werden. So lässt sich eine Netto-Belastung der unteren Einkommen bei richtiger Ausgestaltung weitgehend vermeiden.
Eine CO2-basierte Reform der Energiesteuern und -abgaben ist für die Transformation unverzichtbar. Besonders dringlich ist dies für den Strom. Eine stärkere CO2-Bepreisung sollte hier mit einer Reduktion staatlicher Strompreisbestandteile einhergehen. So gelingt die Abfederung sozialer Härten in den unteren Einkommensklassen. Vor allem die EEG-Umlage für die erneuerbaren Energien sollte schnell nicht mehr über den Strompreis, sondern aus Steuergeld finanziert werden.
Das führt zu einem umfassenden Bürokratieabbau und macht auch die Sektorkopplung, also die Nutzung erneuerbaren Stroms in allen Sektoren, attraktiver. Wird Strom günstiger, lohnen sich Investitionen etwa in klimaneutrale Mobilität oder Heizungen. Die Elektrifizierung ist ein Schlüssel für das Erreichen der Klimaneutralität. Darüber hinaus kann an eine Rückverteilung pro Kopf für ärmere Haushalte gedacht werden, als zusätzliche Hilfe.
4. Klimapolitik muss mit gezielten Maßnahmen den CO2-Preis flankieren, denn nur so kann ein CO2-Preis volle Wirkung entfalten. Investitionen in klimaneutrale Technologien sind vielerorts nur attraktiv, wenn erwartet wird, dass Infrastrukturen für Energietransport oder klimaneutrale Mobilität verfügbar sein werden. Planung und Bau dieser Infrastrukturen müssen beschleunigt werden. Das erfordert den Einsatz öffentlicher Mittel und europäisches Denken, aber vor allem den Abbau von Hemmnissen, die dem schnellen Aufbau seit je entgegenstehen.
Alle Maßnahmen, die über Infrastrukturförderung hinausgehen, sollten abgewogen, punktuell und temporär angelegt werden. Bestehende Instrumente müssen dabei kritisch überprüft werden. So könnte der Ausbau der Erneuerbaren heute schon vielerorts marktgetrieben stattfinden. Dafür müssen auch hier Hemmnisse abgebaut werden bei Genehmigungsverfahren und bei der Flächenkulisse. Dazu gehört auch eine Ausgestaltung der Förderinstrumente, mit der die Integration der Erneuerbaren in den europäischen Strommarkt gelingen kann – durch eine Weiterentwicklung des Auktionsdesigns und durch einen stärker europäischen Blick beim EE-Ausbau.
Auch beim Umstieg auf Wasserstoff in der Industrie und in Teilen der Mobilität muss die Umstellung von Anlagen und Anwendungen möglichst schnell in Gang gesetzt werden. Eine Farbenlehre des Wasserstoffs ist hier in der kurzen Frist wenig hilfreich. Um die Klimaziele zu erreichen, ist unmittelbar und in großem Umfang in neue Anlagen zu investieren. Der Förderaufwand für die Betriebskosten wird um ein Vielfaches niedriger sein, wenn in einer Übergangszeit Gas oder blauer Wasserstoff genutzt werden können. Der Vorteil: Es kann sofort der nötige Umbau angegangen werden. Sobald grüner Wasserstoff in großen Mengen verfügbar wird, kann auf die Nutzung fossiler Energieträger weitgehend verzichtet werden.
Da die Einsparpotentiale je nach Technologie sehr unterschiedlich sind, kommt es im Übergang darauf an, Emissionen zu zertifizieren und konsequent mit einem Preisschild zu versehen. Ohne einen solchen pragmatischen Weg droht entweder eine Verlagerung der Industrieproduktion ins Ausland, wo sie geringeren Auflagen unterliegt, oder die Umstellung der Anlagen zieht sich bis weit ins kommende Jahrzehnt hinein, mit entsprechend negativen Auswirkungen auf die Emissionen.
5. Klimapolitik muss in großem Umfang private Investitionen mobilisieren. Private Investitionen machen fast 90 Prozent der gesamtwirtschaftlichen Bruttoanlageinvestitionen in Deutschland aus. Mit den richtigen Rahmenbedingungen kann dieser „Tanker“ stärker auf klimafreundliche Geschäftsmodelle ausgerichtet und umgesteuert werden. Der aktuelle Fokus auf öffentliche Investitionen in Deutschland droht dagegen in die falsche Richtung zu führen. Es wäre eine Illusion zu glauben, die Transformation könnte vor allem durch öffentliche Investitionen oder umfangreiche Staatshilfen vorangetrieben werden. Nicht zuletzt sei hier auf die politikökonomischen Fehlanreize verwiesen, die öffentliche Ausgaben für den Klimaschutz seit langer Zeit begleiten und im Ergebnis oft zu Kompromissen zulasten Dritter – meist der Steuerzahler – führten.
6. Klimapolitik muss international ausgestaltet werden. Klimaschutz braucht globale Kooperation. Nur im Schulterschluss mit den wichtigsten Handelspartnern wird es möglich sein, entscheidende Technologien und Innovationen voranzubringen, zu skalieren und Potentiale zur günstigen Emissionsminderung zu heben. Nicht zuletzt ermöglicht globale Kooperation höhere regionale Ambitionen. So könnten China, die USA und die EU zunächst trilateral über CO2-Mindestpreise verhandeln. Darüber hinaus könnten sie Ländern, die nach wie vor von der Kohle abhängen, wie Vietnam, Indonesien oder Bangladesch, beim Aufbau eines fossilfreien Energiesystems helfen – durch zinsgünstige Kredite oder Zuschüsse aus einem Investitionsfonds, in den auch andere Länder einzahlen können. Die Empfängerländer würden sich im Gegenzug zur Einführung einer eigenen CO2-Bepreisung verpflichten.
Russland rechnet damit, dass durch den European Green Deal die Gasnachfrage in Europa sinken wird. Wenn es selbst einen CO2-Mindestpreis für die eigenen Gasexporte erhebt und im Gegenzug die europäische CO2-Bepreisung entfallen kann, landen die Einnahmen beim russischen Finanzminister und nicht in der EU. Europas Emissionen würden dennoch sinken. Auch Japan könnte mittelfristig einen Mindestpreis erheben. Gelingt es, Indien mit ins Boot zu holen – was nicht einfach werden wird –, würde dieser Club immerhin zwei Drittel der weltweiten Emissionen ein Preisschild anheften. Entsprechend sollte die neue Bundesregierung beim nächsten G7-Gipfel im Frühsommer 2022 die Grundsätze ihrer strategischen Klimaaußenpolitik vorstellen und konsequent vorantreiben.
Wenn unsere Handelspartner ihren Verpflichtungen aus dem Pariser Abkommen nachkommen und im Gleichschritt ihre Klimapolitik verschärfen, sinkt die Gefahr von Carbon Leakage und Wettbewerbsverzerrungen auf globalen Märkten. Dabei wird man sich aber in zwei Punkten ehrliche Rechenschaft geben müssen:
Erstens wird es eine ambitionierte globale Klimapolitik nur geben können, wenn zugleich eine erhebliche Umverteilung finanzieller Mittel von den Industrieländern zu den Entwicklungs- und Schwellenländern und damit einhergehend ein umfassender Technologietransfer verwirklicht wird. Der beschleunigte Aufbau weltweiter grüner Wertschöpfungsketten wird – beispielsweise im Anlagenbau – wiederum attraktive Märkte eröffnen. Für die deutsche Volkswirtschaft liegt in der globalen Klimakooperation auch eine Chance.
Zweitens werden Energieimporte in massivem Ausmaß auch in Zukunft für die Energiewende notwendig sein. Deutschland ist wie kaum ein anderes Land in die globalen Handels- und Leistungsbilanzströme eingebettet. Grüner Strom und Wasserstoff werden aber in anderen Regionen der Welt günstiger verfügbar sein. Daher sind Importe grundsätzlich volkswirtschaftlich sinnvoll und leisten einen Beitrag zu unserem Wohlstand. Vor dem Hintergrund der aktuellen Gaskrise wird aber auch deutlich, dass es mehr langfristige, vertrauensvolle, stabile Energiepartnerschaften und eine Diversifizierung der Anbieter braucht, um Abhängigkeiten und eine Gefährdung der Sicherheit der Energieversorgung zu minimieren. Dies betrifft auch Partnerschaften mit bisherigen fossilen Lieferanten, insofern diese über entsprechende Potentiale für grüne Energien verfügen.
Es gibt einen breiten Konsens für eine ehrgeizige Klimapolitik: Die Wirtschaft ist bereit, den Weg der Transformation zu beschreiten, die Jugend fordert die Sicherung ihrer Lebensgrundlagen, und die Verhandlungen in Glasgow zeigen, dass auch die internationale Gemeinschaft Schritte in Richtung Treibhausgasneutralität gehen will. Die Politik muss jetzt einen großen Wurf wagen: Der klimapolitische Ehrgeiz hat nur dann eine Chance, sein Versprechen einzulösen, wenn er die Kraft der Märkte nutzt und konsequent über nationale Grenzen hinaus denkt; dazu bedarf es eines starken Staates, der standfest zu seinen klimapolitischen Zielen steht, sich mit Weitblick und strategisch international engagiert und durch sozialen Ausgleich die Gesellschaft zusammenführt. So könnte Klimapolitik ein Signal des Aufbruchs werden: Sie kann, wenn sie klug gemacht ist, den Wohlstand sichern und die Freiheitsrechte künftiger Generationen wahren.