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Klimaschutz ohne Kompromisse
Der Volkswirt

Die EU prescht mit ambitionierten Klimazielen vor. Die nötigen Maßnahmen werden teuer. Doch daran führt kein Weg vorbei, mahnt der Deutsch-Französische Rat der Wirtschaftsexperten.

Frankfurter Allgemeine vom 10.05.2021

Im Dezem­ber 2019 hat die EU-Kommis­si­on ihre neue wirt­schafts­po­li­ti­sche Stra­te­gie, den „Euro­päi­schen Green Deal“, zu ihrer wich­tigs­ten Aufga­be erklärt. Bis zum Jahr 2050 soll Europa klima­neu­tral werden. Kommis­si­ons­prä­si­den­tin Ursula von der Leyen sprach in diesem Zusam­men­hang vom euro­päi­schen „Man on the Moon Moment“. Auf diesem Weg zum Mond hat sich die EU verpflich­tet, ihre CO<md-,0,%60.3,%60.3>2-Emis­sio­nen bis 2030 um 55 Prozent gegen­über dem Stand von 1990 zu senken – eine deut­li­che Verschär­fung im Vergleich zur bishe­ri­gen Ziel­mar­ke von 40 Prozent. Damit unter­streicht die EU ihren Führungs­an­spruch beim globa­len Klima­schutz, auch wenn sie dabei mit dem neuen US-Präsi­den­ten, dessen „Biden Plan“ eben­falls Klima­neu­tra­li­tät bis 2050 anstrebt, offen­bar einen wich­ti­gen Mitstrei­ter gewon­nen hat. Aller­dings kann die EU, ebenso wie die USA, ihrem Anspruch nur gerecht werden, wenn es ihr gelingt, eine wirk­sa­me Klima­po­li­tik und fort­ge­setz­tes Wohl­stands­wachs­tum in Einklang zu brin­gen.

Natio­na­le Lösun­gen sind teurer

Der „Green Deal“ umfasst ein brei­tes Spek­trum an Maßnah­men zur Emis­si­ons­re­du­zie­rung, insbe­son­de­re ist eine umfas­sen­de CO<md-,0,%60.3,%60.3>2-Beprei­sung geplant. Dazu kündig­te die EU-Kommis­si­on an, den EU-Emis­si­ons­han­del auf alle rele­van­ten Berei­che auswei­ten zu wollen. Derzeit umfasst er nur die Sekto­ren Indus­trie und Ener­gie. Über­all sonst besteht statt euro­pa­wei­ter Vorga­ben eine Reihe von natio­na­len Ziel­wer­ten für 2030. Dadurch entfällt in diesen Berei­chen – insbe­son­de­re im Verkehrs- und Wärme­sek­tor – die Möglich­keit, auf das Prin­zip der Arbeits­tei­lung zu setzen und die Emis­sio­nen dort einzu­spa­ren, wo es sich am meis­ten lohnt: In manchen Bran­chen und Staa­ten sind große CO<md-,0,%60.3,%60.3>2-Reduk­tio­nen rela­tiv güns­tig zu verwirk­li­chen, während anders­wo schon recht gerin­ge Einspa­run­gen mit hohen Kosten verbun­den sind. Natio­na­le und sekto­ren­spe­zi­fi­sche Ziel­vor­ga­ben machen Klima­schutz deshalb unnö­tig teuer.

Für einen effek­ti­ven und effi­zi­en­ten Klima­schutz sollte der EU-Emis­si­ons­han­del daher so schnell wie möglich auf alle Sekto­ren ausge­wei­tet werden. Paral­lel dazu könn­ten viele natio­na­le Klima­schutz­maß­nah­men nach und nach wegfal­len. Denn der aus dem Emis­si­ons­han­del resul­tie­ren­de einheit­li­che CO<md-,0,%60.3,%60.3>2-Preis, der im Laufe der nächs­ten Jahre stark anstei­gen dürfte, ist als Koor­di­nie­rungs­si­gnal drin­gend notwen­dig. Nur so können in allen Sekto­ren und Regio­nen wirk­sa­me Anrei­ze für die massi­ven Inves­ti­tio­nen gesetzt werden, die erfor­der­lich sind, um die Klima­zie­le zu errei­chen. Bis ein umfas­sen­der euro­päi­scher Emis­si­ons­han­del umge­setzt ist, wird der Klima­schutz in wesent­li­chen Teilen eine natio­na­le Ange­le­gen­heit blei­ben. Auch Deutsch­land und Frank­reich haben etwa im Verkehrs­sek­tor bisher keine gemein­sa­me Stra­te­gie verfolgt. Dieses Versäum­nis sollte möglichst schnell korri­giert werden.

Je länger die Umset­zung eines einheit­li­chen Preis­si­gnals durch einen umfas­sen­den euro­päi­schen Emis­si­ons­han­del dauert, desto höher werden die Gesamt­kos­ten der Trans­for­ma­ti­on ausfal­len. Solan­ge die Koor­di­nie­rung natio­na­len Preis­sys­te­men über­las­sen wird – wie der CO<md-,0,%60.3,%60.3>2-Steuer im Verkehrs- und Wärme­sek­tor, die in Deutsch­land zum 1. Januar dieses Jahres einge­führt wurde –, können Effi­zi­enz­ge­win­ne aus der Arbeits­tei­lung nicht genutzt werden. Jahre­lang hiel­ten sich die aus diesem Versäum­nis resul­tie­ren­den Wohl­stands­ver­lus­te noch in Gren­zen, da die Klima­zie­le weni­ger ambi­tio­niert waren. Mit der Ankün­di­gung des „Green Deal“ haben sich die Rahmen­be­din­gun­gen jedoch drama­tisch verän­dert: Ange­sichts der Größe der Heraus­for­de­rung könnte ein inef­fi­zi­en­tes Vorge­hen nun enorme wirt­schaft­li­che und gesell­schaft­li­che Konse­quen­zen haben.

Aller­dings ist jetzt schon klar, dass die Auswei­tung des EU-Emis­si­ons­han­dels Zeit in Anspruch nehmen wird. Bis dahin wäre es sinn­voll, den Emis­si­ons­han­del in den derzeit erfass­ten Berei­chen mit einem CO<md-,0,%60.3,%60.3>2-Mindest­preis zu stär­ken. Bislang spie­gelt der Preis, der sich über den Emis­si­ons­han­del bildet, den Ambi­ti­ons­grad der verschärf­ten Klima­zie­le aller­dings nur unzu­rei­chend wider. Die EU sollte deshalb regel­mä­ßig den „CO<md-,0,%60.3,%60.3>2-Schat­ten­preis“, der zum Errei­chen dieser Ziele notwen­dig wäre, wenn es schon eine umfas­sen­de Beprei­sung von CO<md-,0,%60.3,%60.3>2 gäbe, schät­zen lassen und veröf­fent­li­chen. Diese Berech­nun­gen könn­ten zugleich als Basis für Kosten-Nutzen-Analy­sen dienen, die eigent­lich für die Viel­zahl an bestehen­den Klima­schutz­maß­nah­men – Verbo­te, Normen, Stan­dards und Subven­tio­nen – durch­ge­führt werden müss­ten. Dann würde deut­lich, dass Klima­schutz immer einen Preis hat – unab­hän­gig davon, ob die Belas­tung expli­zit durch die Erhe­bung eines CO<md-,0,%60.3,%60.3>2-Prei­ses oder impli­zit durch andere Maßnah­men bewirkt wird.

So wich­tig ein wirk­sa­mer CO<md-,0,%60.3,%60.3>2-Preis für einen effek­ti­ven Klima­schutz ist – ein steil anstei­gen­der Preis könnte die Wett­be­werbs­fä­hig­keit euro­päi­scher Unter­neh­men gegen­über ihren globa­len Konkur­ren­ten beein­träch­ti­gen. Wenn die Kosten für die emis­si­ons­in­ten­si­ven heimi­schen Produ­zen­ten immer weiter stei­gen, könn­ten sie sich veran­lasst sehen, ihre Produk­ti­on und damit ihre Emis­sio­nen an Stand­or­te außer­halb Euro­pas zu verla­gern. Dieser „Carbon Leaka­ge“ würde nicht nur Arbeits­plät­ze und wirt­schaft­li­chen Wohl­stand in Europa gefähr­den, sondern auch dem Klima­schutz insge­samt scha­den und die Ambi­tio­nen der EU konter­ka­rie­ren. Nicht zuletzt dürf­ten einmal getrof­fe­ne Ausla­ge­rungs­ent­schei­dun­gen aufgrund der langen Inves­ti­ti­ons­zy­klen im Indus­trie­sek­tor hinter­her nur schwer rück­gän­gig zu machen sein.

Bisher hat der EU-Emis­si­ons­han­del nicht zu ernst­haf­tem „Carbon Leaka­ge“ geführt. Dies dürfte aller­dings auch an den eher mode­ra­ten Prei­sen gele­gen haben, die Unter­neh­men für CO<md-,0,%60.3,%60.3>2-Emis­sio­nen zahlen muss­ten. Zudem wurde die globa­le Wett­be­werbs­fä­hig­keit euro­päi­scher Produ­zen­ten recht erfolg­reich durch die kosten­lo­se Zutei­lung von Zerti­fi­ka­ten an ener­gie­in­ten­si­ve Indus­trie­un­ter­neh­men geschützt. Je höher der CO<md-,0,%60.3,%60.3>2-Preis, desto schwe­rer lässt sich diese Maßnah­me jedoch wirk­sam aufrecht­erhal­ten. Deut­lich höhere CO<md-,0,%60.3,%60.3>2-Preise, die den hohen Ambi­tio­nen des „Green Deal“ entspre­chen, drohen deshalb zu mehr Produk­ti­ons­ver­la­ge­run­gen zu führen, es sei denn, es gelän­ge, weit­ge­hen­de Wett­be­werbs­gleich­heit beim Klima­schutz herzu­stel­len.

Ein Preis für alle – auch für Impor­teu­re

Eine viel­ver­spre­chen­de Alter­na­ti­ve zur kosten­frei­en Zutei­lung von Zerti­fi­ka­ten könnte dabei ein CO<md-,0,%60.3,%60.3>2-Grenz­aus­gleich sein. Dabei sollte nach unse­rer Einschät­zung die einheit­li­che Beprei­sung des Kohlen­stoff­ge­halts der in der EU konsu­mier­ten Produk­te im Mittel­punkt stehen. Die grund­sätz­li­che Idee hinter diesem Mecha­nis­mus besteht darin, eine CO<md-,0,%60.3,%60.3>2-Abgabe auf Impor­te zu erhe­ben. Im Ideal­fall würden demnach alle in der EU genutz­ten Produk­te mit dem glei­chen CO<md-,0,%60.3,%60.3>2-Preis belas­tet, unab­hän­gig von ihrem Herstel­lungs­ort und der dort gelten­den Klima­po­li­tik.

Wenn­gleich diese grund­sätz­li­che Idee eines Grenz­aus­gleichs bei impor­tier­ten Gütern leicht nach­zu­voll­zie­hen ist, ist ihre Umset­zung nicht trivi­al. So müssen entlang des Weges eine ganze Reihe von tech­ni­schen, regu­la­to­ri­schen und recht­li­chen Heraus­for­de­run­gen gemeis­tert werden. Die genaue Messung des Kohlen­stoff­ge­halts einzel­ner Güter ist nicht einfach, da man die gesam­ten Emis­sio­nen erfas­sen müsste, die in der Wert­schöp­fungs­ket­te des Gutes entste­hen. Das ist aufwen­dig, zumal es für ein und dassel­be Gut viele mögli­che Produk­ti­ons­pro­zes­se gibt, die sich in ihren Emis­sio­nen erheb­lich unter­schei­den können. Um den admi­nis­tra­ti­ven Aufwand zu begren­zen, könnte das System daher zunächst auf sehr ener­gie­in­ten­si­ve und häufig gehan­del­te Güter beschränkt werden.

Strit­tig dürfte zudem die Frage nach mögli­chen Ausnah­men sein: Welche in die EU expor­tie­ren­den Länder sollen dem Grenz­aus­gleich unter­lie­gen – alle Länder außer­halb des EU-Emis­si­ons­han­dels oder nur Länder ohne gleich­wer­ti­ge Klima­po­li­tik? Sollte sich die EU für den zwei­ten Ansatz entschei­den, müsste eine „gleich­wer­ti­ge Klima­po­li­tik“ erst defi­niert werden. Im Prin­zip könnte auch hier­bei ein CO<md-,0,%60.3,%60.3>2-Schat­ten­preis eine wich­ti­ge Rolle spie­len: Staa­ten, in denen preis­ba­sier­te und andere Klima­schutz­in­stru­men­te zu einem ähnli­chen CO<md-,0,%60.3,%60.3>2-Schat­ten­preis wie in der EU führen, könn­ten vom Grenz­aus­gleichs­me­cha­nis­mus ausge­nom­men werden. Aller­dings ist in der Praxis sehr schwie­rig, den CO<md-,0,%60.3,%60.3>2-Schat­ten­preis für die Fülle an imple­men­tier­ten Regu­lie­rungs­maß­nah­men abzu­schät­zen. Somit könn­ten Länder, die dem Grenz­aus­gleich unter­lie­gen, das als handels­po­li­tisch moti­vier­te Entschei­dung betrach­ten und dage­gen vorge­hen.

Ein Nach­teil für Expor­teu­re

Ein solcher Grenz­aus­gleich auf Impor­te würde euro­päi­sche Unter­neh­men auf dem heimi­schen Markt schüt­zen. Er wäre aber keine Hilfe für Expor­teu­re, die im Ausland einen Wett­be­werbs­nach­teil gegen­über Unter­neh­men aus Ländern mit weni­ger stren­ger Klima­po­li­tik hätten. Theo­re­tisch wäre es möglich, diese Unter­neh­men mit einer symme­tri­schen Vari­an­te des Grenz­aus­gleichs zu schüt­zen: Der CO<md-,0,%60.3,%60.3>2-Preis eines Gutes würde sich dann jeweils an dem Land orien­tie­ren, in dem das Gut verbraucht wird. Unter­neh­men erhiel­ten dann eine Rück­zah­lung, wenn sie in ein Land mit einem gerin­ge­ren – oder gar keinem – CO<md-,0,%60.3,%60.3>2-Preis expor­tie­ren. Das System würde insge­samt an eine Mehr­wert­steu­er erin­nern, bei der Impor­te besteu­ert werden und Expor­te befreit sind.

Diesen Weg sollte die EU jedoch nicht einschla­gen. Denn damit würde sie ihre Glaub­wür­dig­keit und ihr Selbst­ver­ständ­nis als Vorrei­te­rin in der Klima­po­li­tik aufs Spiel setzen. Wenn der CO<md-,0,%60.3,%60.3>2-Preis nur noch für Güter bezahlt werden muss, die tatsäch­lich in Europa verbraucht werden, lässt sich die Gesamt­men­ge der bei der Herstel­lung von Gütern in der EU entste­hen­den Emis­sio­nen nicht mehr von der EU kontrol­lie­ren. Ein Rabatt beim Grenz­aus­gleich für EU-Expor­teu­re könnte zudem gegen die Regeln der Welt­han­dels­or­ga­ni­sa­ti­on versto­ßen und zu lang­wie­ri­gen Handels­strei­tig­kei­ten führen. Die Handels­part­ner könn­ten einen einsei­ti­gen Grenz­aus­gleich als protek­tio­nis­ti­sche Maßnah­me inter­pre­tie­ren. Dieses Risiko wäre umso größer, je offe­ner die EU den Grenz­aus­gleich als Instru­ment zur Siche­rung der wirt­schaft­li­chen Wett­be­werbs­fä­hig­keit statt des globa­len Klima­schut­zes begrün­det.

Aus dem grund­sätz­li­chen Dilem­ma zwischen Klima­schutz und Erhalt der Wett­be­werbs­fä­hig­keit gibt es keinen einfa­chen Ausweg. Die EU hat den Klima­schutz zu einem vorran­gi­gen Ziel erklärt. Dementspre­chend sind Maßnah­men wie der Emis­si­ons­han­del und der CO<md-,0,%60.3,%60.3>2-Grenz­aus­gleich auch nicht als Handels-, Wett­be­werbs- oder Indus­trie­po­li­tik zu verste­hen und zu kommu­ni­zie­ren, sondern als Umwelt­po­li­tik: Ihr Ziel besteht in der Redu­zie­rung des globa­len Treib­haus­gas­aus­sto­ßes, nicht in der Stei­ge­rung der Wett­be­werbs­fä­hig­keit der euro­päi­schen Indus­trie. Selbst­ver­ständ­lich hat die Poli­tik dennoch die Verant­wor­tung, die Klima­zie­le mit den effi­zi­en­tes­ten Mitteln zu verfol­gen. Gerade deshalb ist es so wich­tig, dass die EU konse­quent den Weg der CO<md-,0,%60.3,%60.3>2-Beprei­sung verfolgt und die Indus­trie nicht zusätz­lich durch teils wenig wirk­sa­me klein­tei­li­ge Verbo­te und Normen belas­tet.

Leider gera­ten die Ziele von Klima­schutz­maß­nah­men auch an ande­rer Stelle durch­ein­an­der: So hat der Euro­päi­sche Rat den Grenz­aus­gleich nicht nur als Instru­ment zur Verhin­de­rung des „Carbon Leaka­ge“ hervor­ge­ho­ben, sondern ihn zugleich als zusätz­li­che Einnah­me­quel­le für den EU-Haus­halt ab 2023 ange­kün­digt. Dies ist in zwei­fa­cher Hinsicht bedau­er­lich: Erstens sollte das expli­zi­te Ziel des Grenz­aus­gleichs in der Reduk­ti­on von CO<md-,0,%60.3,%60.3>2-Emis­sio­nen bestehen und nicht durch eine geplan­te Erhö­hung öffent­li­cher Einnah­men verwäs­sert werden. Zwei­tens würde der Grenz­aus­gleich zwar von auslän­di­schen Produ­zen­ten abge­führt, die Kosten hätten aber zum großen Teil die euro­päi­schen Verbrau­cher zu tragen. Denn Import­steu­ern werden in der Regel weit­ge­hend auf die Preise aufge­schla­gen, so dass letzt­lich vor allem heimi­sche Konsu­men­ten – und weni­ger auslän­di­sche Produ­zen­ten – mehr bezah­len.

Haus­hal­te müssen entlas­tet werden

Besser wäre es, die Einnah­men, die aus einem erwei­ter­ten Emis­si­ons­han­del und vor allem bei höhe­ren CO<md-,0,%60.3,%60.3>2-Prei­sen entste­hen, dazu zu nutzen, die Vertei­lungs­wir­kun­gen der Klima­po­li­tik abzu­fe­dern. Denn durch die CO<md-,0,%60.3,%60.3>2-Beprei­sung werden ärmere Haus­hal­te über­pro­por­tio­nal belas­tet. Es liegt in der Verant­wor­tung der Mitglied­staa­ten, die Einnah­men aus der Beprei­sung einzu­set­zen, um diese Haus­hal­te an ande­rer Stelle zu entlas­ten: etwa durch Rück­erstat­tun­gen, Ener­gie­preis­re­for­men und Infra­struk­tur­in­ves­ti­tio­nen. Von dieser sozia­len Balan­ce wird aller Voraus­sicht nach auch die Akzep­tanz der Klima­po­li­tik abhän­gen.

Je entschie­de­ner die EU den Weg beschrei­tet, einen umfas­sen­den CO<md-,0,%60.3,%60.3>2-Preis als Leit­in­stru­ment zur Durch­set­zung ihrer ambi­tio­nier­ten Klima­zie­le zu wählen, umso eher wird es ihr gelin­gen, andere Volks­wirt­schaf­ten in eine inter­na­tio­na­le Alli­anz zur CO<md-,0,%60.3,%60.3>2-Beprei­sung einzu­bin­den. Die Aussich­ten darauf sind nicht zuletzt durch die Amts­über­nah­me von US-Präsi­dent Biden gewach­sen. Mit der Heraus­bil­dung einer solchen Alli­anz würde sich aus euro­päi­scher Sicht auch das Dilem­ma zwischen Wett­be­werbs­fä­hig­keit und Klima­schutz entschär­fen: Bei Produk­ten, die aus Staa­ten impor­tiert (und in diese expor­tiert) werden, die dieser Alli­anz ange­hö­ren, entfie­le der Anlass für einen Grenz­aus­gleich. Das wäre weit besser, als die eige­nen Klima­zie­le und -maßnah­men durch protek­tio­nis­tisch anmu­ten­de Krücken wie einen Grenz­aus­gleich für Expor­te zu rela­ti­vie­ren. Dann könnte auch die klima­po­li­ti­sche Mond­lan­dung der EU gelin­gen.

Die Auto­ren Chris­toph M. Schmidt, Marcel Fratz­scher, Clemens Fuest, Isabel­le Méjean, Nicola Fuchs-Schün­deln, Chris­ti­an Gollier, Phil­ip­pe Martin, Xavier Ragot, Kathe­li­ne Schu­bert, Beatri­ce Weder di Mauro bilden zusam­men den Deutsch-Fran­zö­si­schen Rat der Wirt­schafts­ex­per­ten.

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