RWI in den Medien

Die CO2-Steuer schadet den Reichen

Die Politik diskutiert eine Klimasteuer, um die Bürger zu mehr Umweltschutz zu bewegen. Doch die Angst vor finanziellen Belastungen ist groß. Deshalb soll das Geld zurückfließen. Aber wie?

Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung vom 05.05.2019

Noch vor einer Woche muss die Welt in Konstanz in Ordnung gewesen sein. Aber nun brechen am Bodensee andere Zeiten an. Als erste Stadt in Deutschland hat Konstanz gerade eben den Klimanotstand ausgerufen. Das hat der Gemeinderat einstimmig beschlossen, nachdem dies im Ort demonstrierende Schüler von "Fridays for future" gefordert hatten. Doch was heißt schon Klimanotstand? Erst einmal wohl nichts. Zunächst lässt die Stadt prüfen, wie sie die Klimaschutzziele beschleunigen kann. Künftig will der Gemeinderat jede Entscheidung auf die Klimarelevanz untersuchen und etwa Gebäude besser dämmen.

Die Bundesregierung hat hingegen keinen Notstand in Klimafragen ausgerufen - auch wenn mancher das gewiss herbeisehnt und gerade das britische Unterhaus rein symbolisch ebenfalls einen Klimanotstand verkündete. Immerhin hat sich Deutschland schon lange verpflichtet, die Treibhausgasemissionen im kommenden Jahr deutlich zu reduzieren. Das hat Folgen: Der Ausstoß von Kohlendioxid (CO2) und anderer Treibhausgase muss im kommenden Jahr um 40 Prozent im Vergleich zum Jahr 1990 zurückgehen (siehe Grafik). Das ist kaum noch zu schaffen. Darüber, wie das anzugehen wäre, gehen die Meinungen in der Regierung auseinander.

Hier kommt ein CO2-Preis ins Spiel. Da dieser das Verursachen von Treibhausgasemissionen verteuert, werden Menschen dort Emissionen einsparen, wo es am günstigsten und damit am effizientesten ist. Am Ende sinken entsprechend den Vorgaben die Treibhausgasemissionen. Für Deutschland dreht sich die Debatte um eine CO2-Abgabe für Heizung, Strom und den Autoverkehr, um die Emissionen zu senken. Wenn sich nun die Ausgaben dafür je nach der Höhe der Treibhausgasemission verteuern, müssen die Verbraucher mehr zahlen. Wen trifft das? Geben dafür ärmere oder reiche Menschen mehr aus? Zahlen Einwohner in der Stadt oder auf dem Land zusätzlich? Generell gilt: Wer viel mit dem Auto fährt, wer ein älteres, schlecht isoliertes Haus hat, wer viel Strom verbraucht und mit alledem vieles mit hohen CO2-Emissionen konsumiert, zählt tendenziell zu den finanziellen Verlierern einer CO2-Abgabe.

Im ersten Schritt trifft eine CO2-Abgabe Menschen mit geringem Einkommen proportional am stärksten. Wer wenig verdient, gibt meist einen höheren Anteil seines Einkommens für Strom, Heizung und Mobilität aus. Für Gutverdiener fallen diese Ausgaben weniger ins Gewicht: Sie können die zusätzlichen Ausgaben auch leichter zahlen. Im zweiten Schritt sollen die Einnahmen aus der CO2-Abgabe nach den Vorschlägen mehrerer Ökonomen allerdings wieder zurückgezahlt werden. Erfolgt das mittels einer Zahlung je Person, entlastet das gerade niedrige und mittlere Einkommen. Dann kann in vielen Fällen die Rückzahlung die höheren Klimakosten ausgleichen oder sogar übertreffen. Immer vorausgesetzt, dass die Person nicht doch deutlich höhere CO2-Emissionen verantwortet, weil etwa die Wohnung kaum gedämmt ist oder der Arbeitsweg weit und nur mit einem Auto möglich ist. "Von einer Rückzahlung als Kopfpauschale würden auch die niedrigen Einkommensgruppen stärker profitieren, weil sie weniger stark CO2-intensive Produkte kaufen", sagt Sonja Peterson, Wissenschaftliche Geschäftsführerin am Kieler Institut für Weltwirtschaft.

Als Instrument, um Treibhausgasemissionen zu senken, ist der europäische Emissionshandel (ETS) seit 2005 im Einsatz: Hier werden Lizenzen zum CO2-Ausstoß gehandelt, womit eine Tonne zurzeit rund 25 Euro kostet. "Schon heute zahlen wir für vieles im Emissionshandel, was wir aber nicht sehen", sagt Ökonomin Peterson. So ist etwa jedes in der EU hergestellte chemische Produkt Teil des Emissionshandels und enthält damit auch einen Preis für CO2. Doch der Emissionshandel umfasst nur die Energiewirtschaft, die energieintensive Industrie und den innereuropäischen Luftverkehr. Das ist die Hälfte der Treibhausgasemissionen in Deutschland - und reicht also nicht. Der Großteil der anderen Hälfte der Emissionen entfällt auf Heizen, Strom und Autoverkehr. Auf ebendiese Sektoren wollen Peterson wie auch viele Ökonomen daher den Emissionshandel ausdehnen. Dem dürften allerdings nicht alle beteiligten Länder zustimmen. Die Alternative ist eine nationale CO2- Steuer, und das am besten gemeinsam mit anderen Ländern. Im Emissionshandel ist die Menge der Emissionen vorgegeben, und der Preis bildet sich am Markt, während mit einer CO2-Steuer der Preis festgelegt wird und unklar ist, wie viel im Zuge dessen vermieden wird. "Wenn es nicht möglich ist, alle Emissionen in den Emissionshandel zu integrieren, kann eine CO2-Steuer genauso gut funktionieren", sagt Peterson.

Wie hoch am Ende der Preis einer CO2- Steuer genau sein muss, damit die Menge erreicht wird, weiß noch keiner. Auch nicht der Vordenker einer Klimaabgabe, der Ökonom Ottmar Edenhofer. Der Direktor des Potsdam-Instituts für Klimafolgenforschung hält es für wichtiger, dass der Einstiegspreis mit 20 bis 30 Euro je Tonne CO2 beginnt und dass dieser nach einem vorgegebenen Muster stetig steigt. Edenhofer rechnet mit einem Preis von 60 bis 80 Euro je Tonne CO2 für Wärme, Transport und Landwirtschaft, damit die Emissionen so weit wie nötig sinken. "Deutschland braucht die CO2-Preise, weil die europäischen Verpflichtungen zur Emissionsminderung in den Sektoren Transport, Wärme und Landwirtschaft verpflichtend sind - wer da versagt, muss erheblich zahlen, das ist klar festgelegt", sagt er.

Um soziale Verwerfungen mit der Klimaabgabe zu vermeiden, wollen Ökonomen Menschen mit niedrigem Verdienst entlasten. Doch das wird im Einzelfall schwer. Weil Menschen mit geringem Einkommen anteilig mehr für den Strom ausgeben als Gutverdiener, will Edenhofer zuerst die Stromsteuer senken. Mit den Einnahmen aus einem Preis von 20 Euro je Tonne CO2 kann die Stromsteuer deutlich sinken, allerdings bleibt dann von den Einnahmen nichts für eine direkte Zahlung an die Bürger übrig. Nach seinen Berechnungen gelingt das mit einem CO2-Preis von 40 Euro, wodurch nach Abzug der reduzierten Stromsteuer Einnahmen von 6,1 Milliarden Euro entstehen. Damit lässt sich jeder Person in Deutschland 77 Euro auszahlen. Mit einem CO2- Preis von 60 Euro sind es Einnahmen von 12,8 Milliarden Euro nach Abzug der gesenkten Stromsteuer - womit jede Person 162 Euro als Rückzahlung erhalten kann. "Die ärmsten Haushalte werden dadurch besonders stark entlastet, diese soziale Komponente ist entscheidend", sagt Edenhofer.

Wird die Rückzahlung jeder Person mitsamt Kindern in gleicher Höhe ausgezahlt, profitieren Familien. Erfolgt die Entlastung auf einem anderen Weg und senkt der Staat etwa die Einkommensteuer, hilft das eher Gutverdienern ohne Kinder im Haushalt. Bundesumweltministerin Svenja Schulze will die Einnahmen einer CO2-Abgabe jedenfalls wieder an die Bürger zurückzahlen, um damit kleine und mittlere Einkommen zu entlasten. Die SPD-Politikerin hält es für richtig, dass diejenigen mit höheren Einkommen, großen Autos und Häusern mehr zahlen, weil sie sich das leisten können. Aus ihrer Sicht gibt es jedoch momentan kein Modell für eine CO2-Abgabe ohne Schwachstelle, heißt es aus ihrem Haus. Daher lassen das Umweltministerium wie auch andere Stellen der Regierung gerade Konzepte für eine Klimaabgabe erarbeiten. Ihre Vorgabe dabei ist, dass Geringverdiener nicht belastet werden.

Im Einzelfall hängt die Last der CO2- Abgabe jedoch am genauen Verbrauch und steht damit für einen neuen Stadt- Land-Konflikt. Denn Mobilität wird durch die Klimaabgabe ganz bewusst verteuert. Wer etwa im ländlichen Raum zu seiner Arbeitsstätte pendelt, kann das häufig nur mit dem eigenen Auto, wenn der öffentliche Nahverkehr dafür nicht ausreicht. In Ballungsgebieten sind die Wohnkosten höher, aber ein Geringverdiener kann eher auf ein Auto verzichten, wenn der Arbeitsplatz ebenfalls mit Bus und Bahn zu erreichen ist. Ein CO2-Preis von 20 Euro je Tonne würde ungefähr einen Liter Benzin um 4,7 Cent und den Liter Diesel um 5,3 Cent verteuern. Wer an 20 Arbeitstagen im Monat 100 Kilometer zur Arbeitsstätte mit einem Auto fährt, das 10 Liter Benzin je 100 Kilometer verbraucht, zahlt dafür etwa 112 Euro mehr im Jahr. Mit einem CO2-Preis von 60 Euro sind es 338 Euro im Jahr, was die Edenhofer- Rückzahlungen erst ab einem Drei-Personen- Haushalt wieder ausgleichen.

Auch daher gibt es in der Regierung Zwist über die Klimapolitik und eine CO2-Abgabe. Keiner will die Wähler finanziell belasten und erst recht keine Proteste wie die "Gelbwesten" in Frankreich. Nach Umfragen lehnt eine Mehrheit der Deutschen eine CO2-Steuer ab. Unionsfraktionsvize Georg Nüßlein erwartet durch eine CO2-Steuer höhere Ausgaben für Menschen mit kleinen und mittleren Einkommen - und besonders für Einwohner im ländlichen Raum. Elektroautos sind vielerorts noch keine Option. Ebenso ist die Neuinstallation einer emissionsarmen Heizung eine Belastung. So werde kaum in die Sanierung investiert. Der CSU-Politiker rechnet schon damit, dass die Menschen mit einer CO2-Steuer mehr fürs Heizen zahlen müssten, ohne dass das dem Klima nützt.

Als Ausweg aus der Belastung der Pendler im ländlichen Raum nennt Manuel Frondel, Ökonom am RWI Essen, eine höhere Pendlerpauschale. Auch sollte sich der CO2-Preis nicht so verteuern, dass der Widerstand enorm wächst. Wichtig ist ihm, dass der Preis mit der Zeit steigt und so den nächsten Autokauf beeinflusst. Er bevorzugt zur Rückgabe der Einnahmen einen Transfer je Kopf, weil das für ärmere Menschen einen größeren Anteil ausmacht: "Dadurch hilft die CO2-Steuer einkommensschwachen Haushalten und gewinnt an Charme." Gar nicht geschont werden sollen Besserverdiener. Wer ein höheres Einkommen hat oder Vermögen besitzt, dem gehört meist auch ein größeres Auto und eine größere Immobilie, die mehr CO2 verursachen. Aber nur selten holt sich derjenige eine Monatskarte für den Bus im Ort, um auf die Autofahrt zu verzichten. So wird die CO2-Abgabe zur Reichensteuer.

Irgendwer muss wohl für den Klimaschutz zahlen. Auch wenn der Nutzen zweifelhaft ist. "Kann Europa dann allein das Klima retten? Nein, das kann es nicht", sagt Edenhofer. Viele Ökonomen und nun ebenso der Internationale Währungsfonds plädieren für eine weltweite CO2-Steuer. Edenhofer hofft darauf: "Ich bin ziemlich sicher, dass wir Fortschritte in internationalen Verhandlungen machen werden, wenn Europa und Deutschland eine überzeugende CO2-Bepreisung einführen." Dabei kommt Deutschland nur auf etwa zwei Prozent der Treibhausgasemissionen auf der Welt, während in China, Amerika oder Indien weitaus mehr anfällt. Ohne deren Einsatz wird nicht einmal Konstanz am Bodensee mit seinem Notstand viel ausrichten, um das Klima zu retten.

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