RWI in den Medien

Der Königsweg für den Klimaschutz

In Deutschland und Europa ist eine Debatte über eine CO2-Steuer entbrannt. Das Instrument soll wirken - aber für die Bürger möglichst günstig sein. Warum der Emissionshandel nicht reicht und die Schweiz ein Vorbild ist.

Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 30.04.2019

Eine Steuer für das Klima: Die Idee ist nicht neu, die Ökosteuer hat gerade ihren zwanzigsten Geburtstag gefeiert, aber seit kurzem wird in Deutschland und der EU heftig über eine neue Kohlendioxidsteuer debattiert. Umweltministerin Svenja Schulze (SPD) ist schon qua Amt dafür. Nachdem sie ihr eigener Parteifreund, Finanzminister Olaf Scholz, zunächst auflaufen ließ, lässt die Bundesregierung nunmehr eine solche Steuer immerhin prüfen. Im Europawahlkampf will der Spitzenkandidat der Sozialdemokraten (S&D) Frans Timmermans mit einer CO2-Steuer Anreize setzen, Elektroautos zu kaufen oder Gebäude zu sanieren. Zugleich warnen konservative Politiker wie der CSU-Landesgruppenchef Alexander Dobrindt oder CDU-Parteivize Armin Laschet vor überzogenen Erwartungen und drastischen Preissteigerungen. In einem Punkt jedoch sind sich - spätestens seit den Protesten der Gelbwesten in Frankreich - alle einig: die Bürger sollen nicht überfordert werden.

Der Preis bildet sich am Markt

Aus Sicht von Ökonomen und Klimapolitikern ist der Charme der "Bepreisung" von CO2 offensichtlich. Sie treibt den Preis für klimaschädliche Energieträger in die Höhe und macht es damit attraktiv, Energie zu sparen oder auf klimafreundliche Energieträger umzusteigen. Bei der Frage aber, wie der Preis auf CO2 ausgestaltet wird, fängt der Streit an. Für die Energieversorger und die Industrie setzt die EU auf den Emissionshandel. Der CO2-Ausstoß wird gedeckelt. Jedes Jahr wird die Menge des Treibhausgases zudem etwas gesenkt. Das hat zwei große Vorteile: Durch die klare Begrenzung des Ausstoßes erreicht die EU ihre Klimaziele auf jeden Fall. Zudem muss sie sich nicht darum kümmern, wie die Unternehmen den CO2-Ausstoß senken. Die erhalten eine begrenzte Menge Emissionsrechte und müssen dann sehen, ob sie damit auskommen, den Verbrauch reduzieren oder von anderen Unternehmen Emissionsrechte kaufen. Der CO2-Preis bildet sich so am Markt. Je weniger Emissionsrechte verfügbar sind, desto höher ist der Preis und desto höher ist der Anreiz, CO2 einzusparen.

Der Nachteil des Emissionshandels war lange Zeit, dass der Preis je Tonne CO2 sehr niedrig war. Es gab aus verschiedenen Gründen zu viele Emissionsrechte am Markt. Das gefährdete zwar die kurzfristigen Klimaziele der EU nicht. Aber es gab auch kaum einen Anreiz für die betroffenen Unternehmen, in klimafreundliche Technik zu investieren - was mit Blick auf die langfristigen Klimaziele nach Ansicht vieler Fachleute ein Problem war. Schon vor Jahren sprachen sich deshalb Länder wie Frankreich für einen europäischen CO2-Mindestpreis im Emissionshandel aus. Länder wie Großbritannien führten ihn auf nationaler Ebene auch ein. Letztlich beschloss die EU dann 2018, überschüssige Emissionsrechte aus dem Markt zu nehmen, um auf diese Weise den Preis nach oben zu treiben. Das funktionierte auch: Der Preis stieg von 5 auf 20 Euro je Tonne CO2. Ein anderer Nachteil des Emissionshandels ist, dass die Preise in die Höhe schießen können, wenn die Vermeidungskosten, also die Kosten für die Senkung des CO2-Ausstoßes, irgendwann zu hoch werden. Wegen der insgesamt unsicheren Preisentwicklung biete der Emissionshandel keinen stabilen Investitionsrahmen, sagen Kritiker. Es gibt aber noch ein anderes Problem: Der Emissionshandel deckt eben nur die Energieerzeuger und die Industrie ab. Das betrifft nur 45 Prozent der Emissionen. Der Ausstoß von Verkehr, Gebäuden und Landwirtschaft ist nicht abgedeckt. Um die Klimaziele für diese Sektoren zu erreichen, müssen die EU und die verantwortlichen Mitgliedstaaten Detailregeln erlassen wie die CO2- Grenzwerte für die Autoindustrie. Natürlich könnte die EU den Verkehr auch - wie von der FDP vorgeschlagen - in den Emissionshandel einbeziehen. Das aber wird aus einem schlichten Grund weder in Brüssel noch Berlin ernsthaft erwogen: Die Vermeidungskosten in der Autobranche sind so hoch, dass es für diese fast immer günstiger ist, Emissionsrechte zu kaufen. Die Autobranche würde sich auf Kosten von Industrie und Stromerzeugern zumindest für einige Jahre von ihren "Klimapflichten" freikaufen können. Nach Ansicht der Europäischen Kommission muss die EU aus dem Grund anders sicherstellen, dass die Autobranche in klimafreundliches Fahren investiert.

Wie hoch soll die Steuer sein?

Das gilt aus anderen Gründen auch für den Gebäudesektor - und hier kommt die CO2-Steuer ins Spiel. Der Vorteil einer Steuer gegenüber dem Emissionshandel ist, dass die Politik damit versuchen kann, einen stabilen Investitionsrahmen zu schaffen und damit gezielt Anreize für einzelne oder auch alle Sektoren gemeinsam zur Senkung des CO2- Ausstoßes zu setzen. Das Problem ist, den dafür richtigen Steuersatz festzulegen. Genügen erst einmal 20 Euro je Tonne Kohlendioxid? Oder müssen es - wie manche fordern - mehr als 70 Euro sein? Die Erfahrung mit der Ökosteuer ist in dieser Hinsicht nicht ermutigend. "Umweltpolitisch war die Ökosteuer ein Flop", stellt Claudia Kemfert vom Deutschen Institut für Wirtschaftsforschung in Berlin fest.

Zwischen 1999 und 2003 wurden die Steuern auf Heizöl, Gas, aber auch Benzin und Diesel erhöht sowie eine Steuer auf Strom eingeführt, um mit den Einnahmen die Rentenversicherung zu stabilisieren. Rot-Grün versprach damals eine doppelte Dividende, eine soziale und eine ökologische. Die Berliner Forscher kommen zu dem Schluss, dass die Sätze zu niedrig waren, um den Verbrauch nachhaltig zu senken. Sozialpolitisch sei die Steuer indes durchaus ein Erfolg gewesen, sagt der Finanzwissenschaftler Stefan Bach. Das aktuelle Aufkommen aus der Ökosteuer beziffert er auf etwa 20 Milliarden Euro oder 0,6 Prozent des Bruttoinlandsprodukts. Einschließlich Mehrwertsteuer seien es sogar 22 Milliarden Euro. "Durch diese Mittel der ökologischen Steuerreform liegt der Rentenbeitragssatz um 1,2 Prozentpunkte niedriger und die Renten liegen sogar um 1,5 Prozent höher, als sie wären, wenn die Rentenversicherung diese Mittel nicht bekommen hätte", hebt Bach hervor.

Die Frage bleibt, ob die CO2-Bepreisung dazu führt, dass tatsächlich weniger verbraucht wird, damit das Klimaziel erreicht werden kann. Das Bundeskanzleramt hat deshalb Christoph Schmidt (RWI) und Ottmar Edenhofer (Potsdam-Institut für Klimafolgenforschung) den Auftrag zu einer Studie erteilt. Die beiden Wissenschaftler haben im Dezember Eckpunkte für eine CO2-Preisreform vorgelegt, wie die deutschen - nicht die europäischen - Klimaziele erreicht werden können. Sie umfassen nicht nur Steuern, sondern auch einen europäischen Mindestpreis für den Emissionshandel. Dieser soll zunächst 20 Euro je Tonne CO2 betragen und dann bis 2030 auf 35 Euro steigen. Damit würden die deutschen Klimaziele in der Energiewirtschaft für das Jahr 2030 voraussichtlich erreicht. Parallel dazu sollten die Energiesteuern so reformiert werden, dass eine vergleichbare Belastung erreicht wird. Generell wollen Schmidt und Edenhofer die fossilen Energieträger nach ihrem CO2- Gehalt belasten. Dadurch stiege die Benzinsteuer in Deutschland um 4,66 Cent je Liter, die Dieselsteuer um 5,28 Cent je Liter. Edenhofer will darüber hinaus die Dieselsteuer um 18 Cent je Liter auf das Niveau der Benzinsteuer erhöhen, was Schmidt jedoch nicht mitträgt.

Noch nicht geklärt ist damit, wie verhindert werden kann, dass die Bürger durch CO2-Steuer und den europäischen Mindestpreis im Emissionshandel zu stark belastet werden. "Für mich ist klar: Ich werde nur ein Modell für eine CO2- Steuer vorlegen, das kleine und mittlere Einkommen nicht belastet", betont Umweltministerin Schulze. Edenhofer und Schmidt schlagen vor, die deutsche Stromsteuer auf den europäischen Mindestsatz zu senken. Verbleibende Mehreinnahmen sollen zudem zur Entlastung einkommensschwacher Haushalte verwendet werden.

Vorbild Schweiz

Schulze richtet den Blick Richtung Schweiz: "Ich will, dass der Staat die Einnahmen aus der Steuer den Menschen zurückgibt. So ähnlich wird das bereits in der Schweiz praktiziert." Seit 2008 gibt es dort eine CO2-Steuer auf fossile Brennstoffe wie Heizöl, Erdgas, Kohle, nicht aber auf Holz und Biomasse. Benzin und Diesel wurden ausgenommen. Sie beträgt seit dem vergangenen Jahr 96 Franken je Tonne CO2, umgerechnet rund 85 Euro. Rund zwei Drittel des Aufkommens werden an die Bevölkerung und die Wirtschaft über die Krankenversicherung zurückgezahlt. Rund 80 Euro bekam jeder Bürger im vergangenen Jahr ausgeschüttet. Treibhausgasintensive Unternehmen können von der CO2-Steuer befreit werden. Ähnlich ist es in einigen Provinzen Kanadas. In Schweden wiederum fließen die Einnahmen aus der dortigen CO2-Steuer von momentan 120 Euro je Tonne in den nationalen Haushalt. Zum Ausgleich hat das Land jedoch die Steuern, allen voran für Menschen mit niedrigem Einkommen, stark gesenkt. Menschen mit einem sehr niedrigen Einkommen oder ohne Einkommen profitieren davon allerdings nicht.

Die Schweiz hat unabhängig davon übrigens auch einen eigenen Weg gefunden, wie sichergestellt werden kann, dass der CO2-Ausstoß auch tatsächlich sinkt. Dort wird die Steuer automatisch erhöht, wenn bestimmte Einsparziele nicht erreicht werden - bis zum gesetzlich festgelegten Höchstsatz von 120 Franken je Tonne CO2.

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