RWI in den Medien

Mehr Staat wagen

Wettbewerb Amerikanische und chinesische Konzerne hängen Europas Wirtschaft in wichtigen Zukunftsfeldern ab. Die Politik will den Unternehmen helfen und nach dem Vorbild von Airbus europäische Champions ermöglichen. Kann das gelingen?

Der Spiegel vom 02.022019

Wirtschaft ist bisweilen härter als Sport. Etwa im Wettbewerb um künstliche Intelligenz (KI). Da zählt nur, wer Erster wird. Vielleicht noch, wer Platz zwei belegt. Aber die Bronzemedaille, so sagte es Kai-Fu Lee, KI-Koryphäe und Investor aus China, jüngst auf der Techkonferenz DLD in München, »ist irrelevant«.

Das Problem für Europa ist: Nach den USA und nach China – immer öfter auch nach China und den USA – bleibt oft nur noch Bronze übrig. Nicht nur in der KI.

Europa, da sind sich eigentlich alle einig, die etwas zu sagen haben in Berlin, Brüssel, Paris, muss öfter aufs Siegertreppchen, muss endlich auch einen großen innovativen Markt anführen, wieder in der Weltspitze mitspielen. Mit Unternehmen, die wahrnehmbare Gewinner sind – und nicht bloß »hidden champion«. Doch wie soll das gelingen? Mit der puren Hoffnung, dass es der Wettbewerb schon richten werde – oder mit aktiver Industriepolitik? Mit staatlicher Intervention, die darauf zielt, möglichst viele europäische Riesen zu bauen?

Der Streit darüber entbrennt gerade an der geplanten Fusion der Zugsparte von Siemens aus Deutschland mit Alstom aus Frankreich. Gemeinsam sollen sie dem chinesischen Rivalen CRRC auf dem Weltmarkt Paroli bieten. Für deutsche und französische Politiker wäre das so ein Fall, an dem sie beweisen könnten, dass die Europäer trotz aller politischen Differenzen in der Lage sind, ökonomisch ihre Kräfte zu bündeln.

Ihr Problem: Die Europäische Kommission in Brüssel muss den Deal genehmigen. Und die zu - ständige Wettbewerbskommissarin Margrethe Vestager wird den Deal wohl ablehnen. Zu marktbeherrschend und preismächtig wäre das neue Unternehmen, das dreimal größer wäre als der nächstgroße Zugbauer in der EU, fürchtet Vestager. Allein in der lukrativen Signal- und Steuerungstechnik entstünde ein Monopolist mit mehr als 90 Prozent Marktanteil in Europa.

Kanzlerin Angela Merkel und Frankreichs Präsident Emmanuel Macron nahmen EU-Kommissionspräsident Jean- Claude Juncker zwar vorvergangene Woche ins Gebet, als sich die drei bei der Unterzeichnung des neuen deutsch-französischen Freundschaftsvertrags trafen. Aber selbst das prächtige Ambiente des Aachener Rathauses verfehlte offenbar seine Wirkung. Inzwischen gehen alle Beteiligten davon aus, dass die Fusion platzt.

Es wäre, nach Ansicht vieler in Politik und Wirtschaft, ein gewaltiger Rückschlag für Europa im Kampf gegen die Konkurrenz in West und Ost. Denn immer unverhohlener treibt die US-Regierung ihre »Make America great again«-Wirtschaftspolitik voran, offene Sanktionsdrohungen gegen europäische Unternehmen gehören zum Standardrepertoire. Peking arbeitet derweil mit chirurgischer Präzision seine »Made in China 2025«-Agenda ab. Zehn Schlüsselindustrien hat das Regime ausgemacht; auch durch Zukäufe westlicher Firmen und Know-how-Transfer will China an die Weltspitze.

Was sich in autokratisch oder streng präsidial geführten Ländern wie China und den USA regeln lässt, wird im kakofonen Europa zur Herkulesaufgabe.

Es geht ja längst nicht bloß um Züge. Es geht um die Frage, ob der Staat wieder aktive Industriepolitik betreiben muss, um Schlüsselindustrien zu schützen und um im Verteilungskampf mit Amerikanern und Chinesen nicht endgültig ins Hintertreffen zu geraten. Der Widerstand gegen Protektionismus sinkt, auch weil die marktliberalen Briten aus der EU ausscheiden.

In Deutschland dringt Finanzminister Olaf Scholz (SPD) darauf, dass Commerzbank und Deutsche Bank fusionieren, um halbwegs konkurrenzfähig zu bleiben. Wirtschaftsminister Peter Altmaier (CDU) will das Land bei KI an die Weltspitze hieven. Die Debatte um den chinesischen Netzwerkkonzern Huawei, den größten Anbieter von 5G-Mobilfunknetzen, zeigt, wie schwer man aus technologischen Abhängigkeiten wieder herauskommt.

Die Stimmung ähnelt der in den Siebzigerjahren, als Europas Flugzeugbauer begannen, unter dem Dach des Airbus-Konsortiums zu kooperieren. Airbus war industriepolitisch das prominenteste europäische Großprojekt – und muss neuerdings ständig als Vorbild herhalten. Dabei war es vor allem immens teuer. Nicht zuletzt wegen Airbus galt es jahrzehntelang, vor allem in Deutschland, als die bessere Strategie, das Herausbilden von Marktführern lieber dem Markt zu überlassen. Doch dieses Dogma ist längst unterspült.

Selbst Spitzenmanager fordern wiedermehr Engagement des Staates. »Wenn die EU nicht gemeinsam strategisch vorgeht, wird Europa abgehängt«, fasste Deutsche- Bank-Chef Christian Sewing die Stimmung auf dem Weltwirtschaftsforum in Davos zusammen. »Wir brauchen eine europäische Industriepolitik.« Im Handelskonflikt zwischen Amerika und China gehe es um die technologische Vorherrschaft, der Kampf werde die Amtszeit Donald Trumps überdauern.

Auch Siemens-Chef Joe Kaeser, der die ablehnende Haltung der Kommission via Twitter anprangerte, fordert eine gemeinsame Außenwirtschaftspolitik und neue Fusionsregeln in der EU. »Mit dem 30 Jahre alten Wettbewerbsrecht können wir die Zukunft nicht gestalten.«

Die Europäer fürchten, dass der Kontinent bald nur noch Statist ist. »Unsere Chance liegt in der Industrie 4.0, bei der Anwendung künstlicher Intelligenz und anderer neuer Technologien in der Industrie«, sagt der Aufsichtsratschef eines Dax-Konzerns. Deutschland habe hier einen Vorsprung, doch China hole auf. Sein Fazit: »Solange es für deutsche Firmen in China nicht gleiche Wettbewerbsbedingungen gibt wie für chinesische Unternehmen in Deutschland, müssen wir unsere Industrie schützen.«

Die Angst schweißt alte Feinde zusammen. Unternehmer und Gewerkschaften etwa. Als jetzt der Bundesverband der Deutschen Industrie (BDI) ein Grundsatzpapier mit 54 Forderungen an Bundesregierung und EU-Kommission vorlegte, sekundierte die IG Metall. »Wir müssen den Unternehmen industriepolitischen Flankenschutz bieten«, sagt Gewerkschaftsvorstand und Siemens-Aufsichtsrat Jürgen Kerner. Vieles in dem BDI-Papier liest sich wie eine Blaupause für den Siemens- Alstom-Deal. Etwa die Forderung nach einer »ehrgeizigen Industriepolitik für den Standort Europa und seine Unternehmen «. Die EU-Wettbewerbshüter, heißt es unter anderem, sollten ruhig das »vom Markt getriebene Bilden europäischer Champions« zulassen.

Doch sobald man die Ebene der großen Verlautbarungen verlässt, auf der sich beinahe alle einig zu sein scheinen, wird es kompliziert. Denn was heißt »europäische Champions« eigentlich genau? Welche Sektoren sind so wichtig, dass der Staat Unternehmen helfen sollte, durch Anschubinvestitionen, Deregulierung oder den Schutz vor ausländischen Aufkäufern?

Für Deutschland muss diese Fragen Peter Altmaier beantworten. Der Wirtschaftsminister schreibt gerade an der »Nationalen Industriestrategie 2030«, um große und mittelgroße deutsche Unternehmen vor zu viel Wettbewerb zu schützen, und will dennoch so etwas wie der Nachfolger von Ludwig Erhard werden. Physisch kommt er seinem Idol bereits nahe, auch dessen kecke Sprüche hat er drauf. »Der Staat ist kein guter Unternehmer«, sagt er gern und oft. Aber Altmaier ist kein Dogmatiker, weshalb er auch sagt, wenn man eingreife, dann nur dort, wo der Abstand zur Weltspitze zu groß geworden sei. Ihn treibt vor allem der Megatrend KI an. Er wolle »die Automobilindustrie dabei unterstützen, dass das erste Fahrzeug, das vollautonom zu fahren imstande ist, in Deutschland gebaut wird«.

Auch der Wirtschaftsminister hatte seinen Auftritt bei der Techkonferenz DLD, auf der KI-Spezialist Lee von der Irrelevanz der Bronzemedaille sprach. Altmaier hielt wacker dagegen und pries Deutschlands Bemühungen, KI-»Frontrunner« und Hotspot für digitale Gründer und Investoren zu werden. Schon länger träumt Altmaier auch von gemeinsamen europäischen Vorstößen, etwa einem »Airbus für KI«. Derzeit sondiert er dafür die Chancen in den Vorstandsetagen deutscher Konzerne und versucht, Mitstreiter zu gewinnen.

Die Frage ist, ob die Vertreter einer invasiven Industriepolitik einen Denkfehler machen. Passt ihr Vorhaben zu Europa?

Die US-Techkonzerne wuchsen zu Giganten, weil sie unregulierte Geschäfts -felder besetzten. China schafft es durch dirigistische Vorgaben. Hierzulande dagegen sind staatliche Innovationsprojekte meist Rohrkrepierer. Von der elektronischen Gesundheitskarte über De-Mail und die stagnierende Digitalisierung der Verwaltung gibt es kein größeres staatliches IT-Projekt, das nicht im Desaster endete. Selbst wenn Ministeriale und ihre Berater (Spiegel 5/2018) Kompetenz aufbringen, bleibt vieles an Bürokratiehürden oder Einsprüchen der Wettbewerbshüter hängen.

Nun versuchen die Deutschen, die Erfolge anderer zu kopieren. Etwa staatliche Innovationsagenturen in Übersee, allen voran in den USA. Die dem Pentagon zugeordnete Darpa – 1958 aus der Angst vor den Sowjets entwickelt, die gerade ihr »Sputnik «-Weltraumprogramm gezündet hatten – hat einst mit dem »Arpanet« den Internetvorläufer auf den Weg gebracht. Sie ebnete auch den Weg für bahnbrechende Technologien wie GPS oder Cloud Computing.

Die Bundesregierung gründet nun selbst zwei Agenturen, eine zivile »Agentur zur Förderung von Sprunginnovationen« (Spiegel 30/2018) und ein »Cyber Innovation Hub« bei der Bundeswehr. Doch der Prozess stockt. So sollte die zivile Agentur im Januar ihre Arbeit aufnehmen, der Haushaltsausschuss bewilligte bereits 116 Millionen Euro bis 2022. Doch das Forschungsministerium arbeitet immer noch am Konzept, wie Ressortchefin Anja Karliczek (CDU) auf Nachfrage der Grünen- Abgeordneten Anna Christmann im Bundestag einräumen musste. »Ich zweifle, dass die Agentur 2019 startet und sich Innovation mit einer derart engen Anbindung an ministerielle Bürokratien organisieren lässt«, sagt die Grünen-Obfrau in der KI-Enquetekommission. Auch der Bundesrechnungshof sieht das Vorhaben kritisch. Deutschland verfüge bereits über ein breites Innovationsfördersystem. Zwischen den Agenturen gebe es Überschneidungen.

Ist in diesem Sperrfeuer von Wettbewerbspolitik und Rechnungshöfen wirkungsvolle Industriepolitik überhaupt möglich?

Finanzminister Olaf Scholz (SPD) glaubt fest daran. Als Hamburger Bürgermeister hat er die Erfahrung gemacht, dass die Politik durchaus eingreifen kann. Auf Bundesebene sind die Dinge freilich komplizierter. Dort sei zu viel industriepolitische Kompetenz verloren gegangen. Zu lange habe man zugeschaut, wie andere die Märkte unter sich aufteilen, auch mit Schützenhilfe ihrer jeweiligen Regierungen. »Wir brauchen eine Renaissance der Industriepolitik«, sagt Scholz. Industrie und Politik müssten »auf Augenhöhe« in engem Austausch stehen. Dazu müsse auch auf politischer Seite das nötige Wissen über technologische Entwicklungen und Erfordernisse vorhanden sein. »Anders kann sie nicht unabhängig Vorstellungen davon entwickeln, wie die Rahmenbedingungen aussehen müssen, damit private Firmen die nötigen großen Investitionen tätigen. Genauso wie wir Straßen bauen und Stromleitungen planen, ist dies unser Geschäft.«

Scholz’ Vorbild ist nicht Ludwig Erhard, er gleicht eher Gerhard Schröder, auch wenn er das so nicht sagen würde. Schröder stärkte den Industriestandort Deutschland so, dass die Bundesrepublik die Finanzkrise besser meisterte als andere Länder. Von Altmaier zeigt sich der Minister zunehmend genervt – der Kollege im Wirtschaftsressort redet zu viel und handelt zu wenig, lässt er durchblicken. Scholz dagegen macht Druck und forciert zum Beispiel eine Fusion von Deutscher Bank und Commerzbank zum nationalen Champion. Seit Monaten lässt er seinen Finanzstaatssekretär Jörg Kukies sondieren, ob die beiden Institute bereit wären, sich zusammenzutun.

Ökonomen sind ob des neuen Unternehmergeists in den Amtsstuben geteilter Meinung. Marcel Fratzscher, Chef des Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung, hält Altmaiers industriepolitische Vorstöße durchaus für sinnvoll. Eine Innovationsagentur befürwortet er, aber auf EU-Ebene: »Europa bräuchte auch ein Darpa.« Das EU-Rahmenprogramm für Forschung und Innovation »Horizont 2020« hält er für »viel zu winzig«.

Einspruch erhebt Deutschlands oberster Wirtschaftsweiser, Christoph Schmidt. Der Präsident des RWI-Leibnitz-Instituts für Wirtschaftsforschung in Essen macht seine Kritik an Altmaiers Plänen für den Aufbau einer Batteriezellenfabrik fest. Eine Milliarde Euro hat der Minister dafür in seinem Haushalt reserviert, ein Förderrahmen wird gerade ausgeschrieben.

Nutznießer könnte BASF sein, der Konzern erwägt, in der Lausitz ein Kathodenwerk zu errichten. Altmaier rechtfertigt die Intervention: Beim Elektroauto mache die Batterie einen großen Teil der Wertschöpfung aus, und die will Altmaier in Deutschland behalten. Für Schmidt ein Unding: »Warum sollen wir in unserem Hochlohnland eine Massenproduktion von Batterien subventionieren?«

Im Fall Siemens/Alstom zieht sich die Kluft mitten durch die Europäische Kommission. Befürworter wie Gegner der Fusion in Brüssel halten sich in etwa die Waage, und alle haben gute Argumente. EU-Haushaltskommissar Günther Oettinger stellt seinen Widerstand gegen die Kollegin Vestager offen zur Schau. Europa brauche jetzt einen – natürlich – »Airbus auf der Schiene «, um sich auf dem Weltmarkt behaupten zu können, sagte der CDU-Politiker in einer Kommissionssitzung. Dietmar Reich, Wettbewerbsexperte der Kanzlei Beiten Burkhardt, sagt: »Hätten wir das EU-Wettbewerbsrecht nicht, würden die Minister in Paris und Berlin den Deal durchwinken.«

Doch das Wettbewerbsrecht zugunsten einer ungestörten Industriepolitik zu opfern, wäre riskant. »Das Kartellrecht ist das falsche Instrument«, sagt Daniel Zimmer, Professor an der Universität Bonn und Ex-Chef der deutschen Monopolkommission. Spiele China unfair und greife mit Dumping- und Subventionspraktiken an, müssten die Europäer nach den Regeln der WTO dagegen vorgehen, anstatt selbst einen Marktbeherrscher heranzuzüchten.

Siemens’ Argument, die Europäer könnten ohne die Fusion mit Alstom auf Drittmärkten nicht mit den Chinesen konkurrieren, hält Zimmer für fragwürdig. »Das würde bedeuten, dass man die heimischen Kunden schröpfen darf, um anderswo niedrigere Preise bieten zu können.«

Dass die Europäer im Vergleich zu Amerikanern und Chinesen systematisch im Nachteil sind, sieht auch Zimmer. Ursache sei allerdings vielfach die zersplitterte nationale Regulierung in Europa; sie hindere die Unternehmen, ähnlich schnell groß zu werden und Effizienzgewinne zu erzielen wie die Konkurrenz in China und den USA. Diese Hürden gelte es abzubauen und Regeln zu harmonisieren, um europäische Konzerne wettbewerbsfähiger zu machen.

Auch in der Kommission glauben viele, dass Innovationsmangel, starre Arbeitsmarktregeln und risikoscheue Kapitalmärkte viel größere Wachstumshemmnisse darstellen als das Wettbewerbsrecht. Dass Kommissarin Vestager durchaus flexibel ist in ihren Entscheidungen, hat sie gezeigt, als sie 2018 die Fusion der Stahlfirmen ArcelorMittal und Ilva aus Italien durchwinkte, wenn auch unter Auflagen. Populärer ist sie dadurch freilich nicht geworden. Solange die resolute Dänin Rekordstrafen für US-Riesen wie Google oder Microsoft verhängt, ist sie für viele die Heldin. Sobald sie jedoch auf die Einhaltung der Wettbewerbsregeln pocht, wenn es um Europa geht, schwindet die Begeisterung.

Der Zwist hat inzwischen eine persönliche Note, was einen Kompromiss zwischen nationalen Interessen und europäischen Bedenken erschwert. Vor allem Siemens-Chef Kaeser und Frankreichs Finanzminister Bruno Le Maire haben sich auf Vestager eingeschossen. Die wiederum erhält Rückendeckung aus dem Kollegenkreis. »Wenn Siemens so Züge baut, wie der Konzern Lobbyarbeit macht, setze ich mich in keinen ICE mehr«, wird Johannes Hahn, EU-Kommissar aus Österreich, aus einer internen Runde zitiert.

Könnte vielleicht ein mit neuen, weitreichenden Befugnissen ausgestatteter EU-Industriekommissar helfen, der Industriepolitik eine stimmige Strategie zu geben? Auch das ist zweifelhaft. Zwar schwebt vielen in Brüssel vor, den Kommissar mit einer Ministererlaubnis auszustatten wie in Deutschland üblich; dort kann sich die Regierung über kartellrechtliche Bedenken hinwegsetzen und Fusionen genehmigen.

Doch die Hürden für einen solchen Machtzuwachs sind fast unüberwindbar. Und sie illustrieren Europas Dilemma – denn bei den Europawahlen im Mai droht ein Siegeszug der Populisten. Die täten nichts lieber, als die Machtbefugnisse der EU-Kommission zu schleifen. Selbst wenn die EU-Feinde gestoppt würden, brauchte es das richtige Personal für ein Superministerium. Denn eine für Industriepolitik zuständige EU-Kommissarin gibt es schon heute. Sie heißt El?bieta Bie?kowska, kommt aus Polen – und wird von kaum jemandem ernst genommen.

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