RWI in den Medien

Mit sichtbarer Hand

Berlin erlebt eine Renaissance einer Industriepolitik, die steuert, fördert und blockiert. Die Gefahren werden ausgeblendet.

WirtschaftsWoche vom 10.08.2018

Als Peter Altmaier Kanzleramtschef war, bekam er regelmäßig Anrufe deutscher Konzernchefs. Nicht selten ging es dabei um höchst diskrete Pläne: Unternehmen sollten gekauft oder Teile abgestoßen, Kurswechsel vollzogen oder hergebrachte Strukturen über Bord geworfen werden. Altmaier stellte den Bossen am anderen Ende der Leitung dann üblicherweise nur zwei Fragen: Habt ihr euch das gut überlegt? Und: Was kostet das? Eine Bewertung, so erzählt es Altmaier gern und aus dem Brustton der Überzeugung, sei nicht Sache des Staates. Politik habe sich da rauszuhalten.
Eine hübsche Anekdote ist das, ganz ohne jeden Zweifel, aber wie es mit diesen schönen Geschichten in eigener Sache nun einmal so ist: Sie stimmt nur halb.
In Wirklichkeit hält es der CDU-Mann und heutige Wirtschaftsminister Altmaier durchaus mit seinem Vorvorgänger Sigmar Gabriel, bekanntlich Sozialdemokrat, der mit einer nachweisbaren Freude an Industriepolitik ausgestattet war. Die, sagte Gabriel gerne, sei "Musik in meinen Ohren". Gerade in einem Ministerium, das sich selbst gerne als letzte Bastion der Marktwirtschaft sieht, als Hort der Ordnungspolitik. Auch Altmaier hat Gefallen an den, wie er selbst sagt, "ein, zwei Prozent" gefunden, bei denen Politik eben doch mitmischen sollte. Und weniger an den 98,99 Prozent, wo Politik die Wirtschaft laufen lässt. Er selbst redet neuerdings leidenschaftlich von einer Art Airbus-Projekt für künstliche Intelligenz (KI) oder von der Notwendigkeit, hierzulande Batteriezellen für Elektroautos zu fertigen. Auch die Kanzlerin erhebt KI zur Schlüsseltechnologie, die es unbedingt zu fördern gelte. Neuerdings ist Berlin außerdem ganz elektrisiert von der Idee, eine Agentur für Sprunginnovationen zu gründen, quasi als staatlicher Quell der Disruption. Und als wäre das nicht genug, hat die Bundesregierung jüngst sowohl den Einstieg chinesischer Investoren beim Stromnetzbetreiber 50Hertz mithilfe der staatlichen Förderbank KfW verhindert als auch die Übernahme des Mittelständlers Leifeld. Die Außenwirtschaftsverordnung will Altmaier nun auch weiter verschärfen. Ein, zwei Prozent? Eher mehr.
Berlin erlebt eine Renaissance der Industriepolitik. Neben die unsichtbare Hand des Marktes tritt immer stärker die öffentliche, die steuert, lenkt und - wenn nötig - auch blockiert. Die Verlockung ist zu groß. Von lupenreinen Marktwirtschaftlern würde erwartet, Dopingproben zu nehmen und die Ringseile zu spannen. Dem Industriepolitiker ist das nie genug. Um im Bild zu bleiben: Er steigt selbst in den Ring. Die Kraft, nichts zu tun und nur den Ordnungsrahmen zu setzen, bringen immer weniger Politiker auf. Die große Koalition jedenfalls nicht.
VERZICHT ÜBEN
Es ist ein zweifelhafter, in jedem Fall ein problematischer Trend. Denn eigentlich ist es recht einfach: Die defensivrobuste Industriepolitik wie im Falle der Abwehr chinesischer Investoren ist im Einzelfall richtig, weil dort keine Marktwirtschaft auf Shoppingtour geht. Sie muss aber begrenzt bleiben, um den offenen Standort Deutschland nicht zu gefährden. Industriepolitik sollte sich ausschließlich um Grundlegendes kümmern - und sich gerade nicht anmaßen, mehr zu wissen als die Märkte.
"Wenn Deutschland als Innovationsstandort nachhaltig erfolgreich bleiben will, dann sollten wir weitgehend auf eine lenkende Industriepolitik verzichten, die vorgibt, zu wissen, welche Zukunftsmärkte, -technologien und Unternehmen strategisch bedeutsam sind", warnt Christoph Schmidt, Chef der Wirtschaftsweisen und Präsident des RWI Leibniz-Instituts für Wirtschaftsforschung. Der Staat solle stattdessen eine gute Infrastruktur bereit- und einen funktionierenden Wettbewerb sicherstellen. Ganz ähnlich argumentiert der Chefvolkswirt des Industrieverbandes BDI, Klaus Günter Deutsch: "Eine Industriepolitik, die diesen Namen verdient, würde sich in erster Linie um bessere Grundlagen für Wachstum und Beschäftigung kümmern, also in Bildung, Forschung und Infrastruktur investieren." Fairerweise sei gesagt: Die Ausgaben für Schulen, Universitäten, für Straßen, Schienen und Breitbandnetze steigen. Aber: Schwarz-Rot belässt es nicht dabei. "Größere Förderexzesse und eklatante staatliche Fehlsubventionierungen", so BDI-Mann Deutsch, seien zwar durch EU-Recht "weitgehend ausgeschlossen". Doch das hält die Bundesregierung nicht davon ab, im großen Stil mit Millionen und Milliarden echte oder vermeintliche Zukunftsfelder zu bewässern (siehe auch Kasten).
Dabei sollte sie aus der Vergangenheit gewarnt sein. 16. Mai 2011, Bundeskanzleramt in Berlin: Angela Merkel nimmt von Ex-SAP-Chef Henning Kagermann einen 116-seitigen Bericht der Nationalen Plattform Elektromobilität (NPE) entgegen. Das Gremium mit einem Lenkungskreis aus 23 Top-Managern, Forschern, Politikern, Verbandsvertretern und an der Spitze Kagermann hatte sich ein Jahr zuvor auf Betreiben der Bundesregierung konstituiert, um dem Elektroauto in Deutschland zum Durchbruch zu verhelfen. Der Kanzlerin muss bange werden um die hiesige Autoindustrie, als sie den NPE-Bericht liest. "Ohne Anreizmaßnahmen", so steht es darin, werde der Plan, bis 2020 eine Million Elektrofahrzeuge auf deutsche Straßen zu bringen, "nicht gelingen". Deutschlands Autoindustrie will Milliarden vom Staat, um beim globalen Rennen ums E-Auto mithalten zu können.
Zur Erinnerung: Ein Erfolg im automobilen Elektrozeitalter galt damals als Schicksalsfrage der deutschen Wirtschaft. Heute, gut sieben Jahre später, ist klar: Das mit dem Millionen-Ziel klappt nie und nimmer. 17 Monate vor dem Stichtag verkehren noch nicht einmal 60 000 Elektroautos auf deutschen Straßen. Elektromobilität ist in USA und China ein Massenmarkt geworden, nicht aber im Autoland Deutschland.
Ist die Bundesregierung schuld,weil sie nicht die von der NPE geforderten vier Milliarden Euro Staatshilfe ausschüttete, sondern nur rund die Hälfte? Wohl kaum. Denn Deutschlands Leitindustrie könnte den Umbruch locker aus eigener Kraft bewältigen, jeder Förder-Euro war verschwendet. Allein 2017 verbuchten VW, BMW, Daimler, Bosch und Continental über 37 Milliarden Euro Gewinn nach Steuern. Es entscheidet sich in den Firmenzentralen, ob es mit der Hinwendung zum E-Auto klappt - nicht in industriepolitischen Symbolräten wie der NPE.
Etwas anders, aber ebenfalls problematisch, liegt der Fall bei der Energiewende. Zugegeben, ohne staatliche Förderung in Milliardenhöhe hätte es die Ökostromoffensive in Deutschland wohl nie gegeben. Statt Windrädern und Solaranlagen würden neben fossilen Kohle und Gaskraftwerken weiter Atommeiler den Strom erzeugen. Aber nach dem Atomunfall im japanischen Fukushima im März 2011 beschloss die Regierung den Ausstieg aus der Kernenergie bis 2022. Finanziert in Milliardenhöhe von den Stromkunden, über das Erneuerbare- Energien-Gesetz (EEG).
Die jahrelange Förderung sorgte für einen regelrechten Boom der Ökostrombranche. Wind- und Solarparkbetreiber kassierten eine üppige staatlich garantierte Vergütung. In nur wenigen Jahren stieg der Anteil erneuerbarer Energien an der Stromerzeugung in Deutschland auf 33 Prozent. Allein in der Windbranche arbeiten inzwischen rund 140 000 Menschen. Doch seit der Staat die Förderung Stück für Stück zurückfährt, läuft es nicht mehr rund. In der einst so innovativen deutschen Solarbranche sind etliche Unternehmen vom Markt verschwunden. Mit der zunehmenden Konkurrenz, vor allem aus China, konnten sie nicht mithalten. Trotz staatlicher Fördergelder.
Insolvente Unternehmen wie zum Beispiel Solarworld haben versäumt, ihr Geschäft auf weniger Geld vom Staat und damit auf die veränderten Marktbedingungen anzupassen. Für den Ökonomen Justus Haucap ist die Energiewende daher trotz des inzwischen hohen Ökostromanteils kein Erfolg. "Sie ist ein nationaler Sonderweg, gepflastert mit Milliarden an Subventionen", sagt Haucap. Ihr Ertrag sei bescheiden: "Deutschland produziert zwar Unmengen an Ökostrom, aber wir stoßen kaum weniger CO 2 aus als vor der Energiewende. Das sollte doch das eigentliche Ziel sein."
Die Idee, einzelne Branchen oder vermeintliche Zukunftsfelder mithilfe staatlicher Industriepolitik zu päppeln, erlebt immer dann eine Renaissance, wenn sich technologische Umbrüche anbahnen. Das ist gerade, angestoßen durch die Digitalisierung, wieder der Fall. Der Staat, so fordern dann Politiker und Branchenvertreter, müsse den Unternehmen helfen. Doch woher soll die Regierung wissen, welche Unternehmen zukunftsfähig sind?
Nicht ohne Grund warnte Nobelpreisträger Friedrich August von Hayek vor der "Anmaßung von Wissen" durch den Staat. Andreas Freytag, Professor an der Universität in Jena, plädiert daher dafür, "der Kreativität unserer Ingenieure zu vertrauen, statt der Kreativität der Politiker". In der Tat: Fördert die Regierung einzelne Technologien, veranlasst sie die Betriebe dazu, sich an den Förderkriterien auszurichten statt am Markt. Siehe Energiewende.
EIN NEUES AIRBUS!
Ob diese Erkenntnisse dazu führen, dass die Bundesregierung beim nächsten Hype politisch intelligenter vorgehen wird?
An einem Vormittag im Juli sitzt Peter Altmaier auf der Bühne im Auditorium eines Pariser Palais. Er ist eingeladen, mit dem früheren Chef des französischen Versicherers Axa, Henri de Castries, über Europa zu diskutieren. Aber de Castries sagt an diesem Morgen wenig, und Altmaier nutzt die Gelegenheit, um auszuholen. Anfang des 20. Jahrhunderts habe die Chemie die Welt verändert, sagt er, heute tue das die künstliche Intelligenz. Gemeinsam müssten Deutschland und Frankreich einen Industrieakteur schaffen, "um die KI in Europa in Gang zu bringen". In einem Interview hat Altmaier schon am Vortag ausgeführt, dass er sich einen KI Riesen nach dem Vorbild von Airbus vorstellt, der es mit Google und Co. aufnehmen soll. Ihm schwebten mehrere Dutzend Milliarden Euro an Kapital vor - zu finanzieren von der Industrie, der EU und von Mitgliedstaaten.
Dieser Euphorie sei entgegengehalten: Es dauerte mehr als 30 Jahre, bis Airbus den ersten Gewinn schrieb. Und 35 Jahre, bis der Konzern erstmals die Marktführerschaft übernahm. Klingt das nach Vorbild?
BLOß KEINE WELTHERRSCHAFT!
SEIT EINEM GUTEN JAHRZEHNT FÖRDERT DER BUND ÜBER DEN HIGH-TECH GRÜNDERFONDS JUNGE UNTERNEHMEN - SOLIDE UND BRAV. ABER WO BLEIBT DAS NÄCHSTE SAP?
Welche Idee ist so kühn, welches Geschäftsmodell so außergewöhnlich, dass sich daraus mit den Jahren ein Weltkonzern entwickeln würde? Könnte es der Marker für bestimmte Krebsarten sein, über den sich ein Tumor im Blut nachweisen und eine Wiedererkrankung früh erkennen lässt? Die Nadel, mit der Medikamente wirksamer in statt unter die Haut gespritzt werden? Oder der Sensor, der an Krankenkassen verkauft werden kann und deren Versicherte erinnern soll, sich im Büro gesund und aufrecht hinzusetzen?
Ein hochsommerlicher Montagvormittag in Bonn, draußen brennt die Sonne. Drinnen, in einem zweckmäßig eingerichteten Besprechungsraum in einem ebenso zweckmäßig gestalteten Bürohaus, wenige Gehminuten vom ehemaligen Plenarsaal des Bundestags entfernt, sitzen ein knappes Dutzend Investmentmanager des High-Tech Gründerfonds (HTGF) zusammen. Unter ihnen: eine Biochemikerin, ein Molekularmediziner, eine Immunologin, alle promoviert. Sie beraten, was von Tumormarker, Nadel und Sensor zu halten sei, von den Businessplänen, die junge Firmen ihnen zugeschickt haben - kurzum: ob sie ihren Investoren empfehlen sollten, dass sich der Fonds an den Start-ups beteiligt.
Bei einem Gründerteam gestaltet sich das Geschäftsmodell "super schwierig". Bei einem anderen bleibt herauszufinden, wo sich "der adressierbare Markt" finden ließe. Aber es gibt auch Aussichtsreiches: Ein technologisches Gutachten ist "sehr positiv" ausgefallen, ein "schöner, solider Medizintechnikdeal" zeichnet sich ab.
Solide. Das klingt nach deutscher Wertarbeit, brav und seriös. Allerdings kaum danach, als verstecke sich zwischen all den Plänen und Charts, die da gerade an die Wand geworfen werden, das nächste große Ding. Die revolutionäre Technik, der zündende Einfall, geeignet dafür, eine ganze Branche zu erschüttern? Die sind an diesem Tag nicht auszumachen.
Dabei ist es das, worauf neben den Investmentmanagern in Bonn auch die Bundesregierung in Berlin hofft. 2005, 2011 und 2017 wurden die mittlerweile drei Fonds des HTGF aufgelegt - und zu großen Teilen vom Bund finanziert. Weitere Geldgeber sind die staatliche Förderbank KfW, aber auch deutsche Konzerne wie BASF und Bosch. Das Ziel der drei mehr als halbstaatlichen Töpfe: den in Deutschland - inzwischen im Vergleich zu 2005 nicht mehr ganz so unterentwickelten - Markt für sehr frühe Investitionen in Start-ups in Schwung zu bringen.
Denn der Politik wird bisweilen bang ob der Zukunftsfähigkeit des Landes. Zwar sind deutsche Unternehmen stark, viele weltweit die Besten ihrer Zunft. Aber sie zehren seit Langem von ihrem Bestand. Ihnen fehlen der Wille oder die Kraft, radikal Neues zu erschaffen, wie es Google mit seiner Suchmaschine, Apple mit seinen Rechnern, Facebook mit seiner Freundschafts- und Amazon mit seiner Handelsplattform in den USA gelungen ist. Oder in jüngerer Zeit auch chinesischen Internetunternehmen wie Alibaba und Tencent.
KANN DER STAAT DAS BESSER?
Weil Innovationen kaum je in hierarchisch organisierten Konzernen entstehen, sondern meist von einer kleinen, wagemutigen Avantgarde geboren werden, hält Bundeswirtschaftsminister Peter Altmaier (CDU) es für ein "alarmierendes Zeichen", dass in den vergangenen Jahren in Deutschland weniger junge Menschen ein Unternehmen gegründet haben. Sein Gegenmittel: Zusätzlich zu den in der vergangenen Legislaturperiode aufgelegten Förderprogrammen, die mit einem Umfang von zwei Milliarden Euro auch nicht gerade gering ausfallen, hat er Gründern noch einmal mehr Unterstützung angekündigt. Warum kleckern, wenn man klotzen kann?
Auch der HTGF soll weiterhin seine Starthilfe leisten, vor allem für Gründer, die neuartige Technologien und innovative, technologiegetriebene Geschäftsmodelle entwickeln. Nur: Kann der Staat Start-ups? Wissen die von ihm beauftragten Manager besser, wann es sich lohnt, sehr jungen Unternehmen Geld zu geben, die (noch) keine privaten Investoren von sich überzeugen können? Wer zur Beantwortung dieser Fragen einen Tag beim High-Tech Gründerfonds in Bonn verbringen will, muss sich verpflichten, keine Namen junger Unternehmen zu nennen oder Details, die auf bestimmte Firmen schließen ließen. Man erlebt dann einen strukturierten Büroalltag und gut vorbereitete Besprechungen, was durchaus anerkennenswert ist.
IM ZWEIFEL FÜR DIE STABILITÄT
Welche Beteiligungen stehen kurz vor dem Abschluss, bei welchen hat man einen Käufer gefunden? Wo droht das Geld auszugehen, wo läuft das Geschäft? Das sind die Themen, die in den Konferenzen erörtert werden. Da ist zum Beispiel dieses Start-up, das Anwendungen der künstlichen Intelligenz programmiert, und "sehr stabil, sehr entspannt acht Prozent von Monat zu Monat" wächst, wie die zuständige Investmentmanagerin ihren Kollegen in der Runde berichtet. Nun drängten die ebenfalls an dem jungen Unternehmen beteiligten US-Investoren, "jetzt aber die Weltherrschaft" anzustreben. Zum Glück, sagt sie und wirkt erleichtert, seien die Gründer vernünftig. Sie wüssten, dass "Hauptsache, Wachstum" nicht funktioniert.
Diese Vorsicht ist ehrenwert, zumal, wenn das Geld, mit dem man investiert, hauptsächlich von deutschen Steuerzahlern stammt. Sie ist aber auch bezeichnend: Wo ist da die Vision, wie sie US-Investoren hegen? Wo der Wille, ein Einhorn zu schaffen, ein Unternehmen also, das mehr als eine Milliarde Euro an Firmenwert entwickelt - und bei dem dann auch die Rendite entsprechend höher ausfällt?
Die Beteiligungen des Fonds fielen noch immer sehr kleinteilig aus, bemängeln denn auch Kritiker. Und auch dem HTGF grundsätzlich Wohlgesinnte sehen das ähnlich. Egal, ob man am Fonds beteiligte Unternehmen, private Investoren oder Leiter konzerneigener Start-up-Programme fragt, sie beanstanden dasselbe: dass man sich beim Fonds damit begnüge, durchschnittliche Unternehmen zu verkaufen, aber bislang kein "Home Run" gelungen sei. Sprich: nicht die eine Knaller-Investition, die mit hohem Ertrag weniger erfolgreiche abfederte.
Ein zweites SAP, so formuliert es einer, das Deutschland so dringend brauche - es sei bislang nicht aus dem Fonds hervorgegangen. Aussichtsreiche Beteiligungen wurden, wie man - zugegeben - immer erst in der Rückschau weiß, zu früh verkauft. Etwa der Softwareanbieter 6Wunderkinder, der später für mindestens 100 Millionen Dollar noch einmal den Besitzer wechselte. Oder sie zählen noch zu den vielversprechenden Millionenwerten wie der Onlinebrillenhändler Mister Spex. Von diesen Beteiligungen hat der HTGF nach eigener Zählung 147 im Portfolio. Ob sie tatsächlich einmal hohe Gewinne bringen oder ob ihr derzeitiger Buchwert wieder in sich zusammenfällt, wird erst die Zukunft zeigen.
GEDULD, GEDULD!
Eines aber lässt sich bereits heute sagen: Viele Beteiligungen verharren länger im Portfolio, als es wohl auch die Investmentmanager einmal erwartet haben. Die Phase, in der der HTGF seine Beteiligungen wieder veräußert, hätte Ende 2017 abgeschlossen sein sollen. Doch sie wurde um zwei Jahre verlängert. Und bereits jetzt ist man mit den Gesellschaftern im Gespräch, ob der Fonds nicht auch nach 2019 weiterlaufen kann. Derzeit bestehen im HTGF noch Beteiligungen an 90 Start-ups. "Der Fonds hat noch tolle Unternehmen im Portfolio", schwärmt Alexander von Frankenberg, einer von zwei HTGF-Geschäftsführern, der seine schon etwas verbeulte Alutrinkflasche zu jeder Besprechung mitnimmt; als Hobbyläufer will er nicht dehydrieren. Diese Firmen jedenfalls, sagt er und dreht die Flasche in der Hand, könne man nicht überstürzt losschlagen wie eine x-beliebige Ware. Und das wolle man auch nicht. Schließlich "reift der Markt bei einigen Geschäftsmodellen erst mit gewisser Verzögerung mit".
Der Bund als größter Finanzier zeigt sich geduldig. Ohnehin erwarteten die Investoren 2005 beim Abschluss des ersten Fonds eine spätere Rückzahlung, nach Abzug der Managementkosten, von nur der Hälfte der bei ihnen abgerufenen Mittel. Ihre Rendite sahen sie in der Start-up-Förderung beziehungsweise im Zugang zu Gründern und deren frischen Ideen.
Ende 2017 hat der HTGF eine Rückflussquote von fast 40 Prozent erreicht. Man sei der Ansicht, dass "der Fonds die abgerufenen Mittel fast vollständig an die Investoren zurückzahlen wird", heißt es aus dem Bundeswirtschaftsministerium. Mit dieser Aussicht sei man "sehr zufrieden". Der dritte Fonds wurde in dieser Legislaturperiode noch einmal um knapp 57 Millionen auf insgesamt 317 Millionen Euro aufgestockt (107 Millionen Euro stammen von Unternehmen). Das sieht nicht nach einem baldigen Ende aus. Die Fondsmacher scheinen damit ohnehin nicht zu rechnen: In ihren digitalen Dokumenten, die sie in Besprechungen nutzen, ist bereits das Feld "HTGF 6" voreingestellt. Christoph M. Schmidt Chef der Wirtschaftsweisen

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