RWI in den Medien

Welches Europa?

Von Hans Gersbach und Christoph Schmidt

Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 22.03.2018

Die Vorschläge des französischen Präsidenten Emmanuel Macron und der Europäischen Kommission haben eine breite Diskussion über die Vertiefung der Europäischen Union entfacht. Der Koalitionsvertrag lässt darauf hoffen, dass die neue Bundesregierung an dieser Diskussion aktiv und konstruktiv teilnehmen wird und beabsichtigt, die Zukunft Europas mit eigenen Vorstellungen mitzugestalten. Das ist kein einfaches Unterfangen. Denn um eine Wiederholung von Fehlentwicklungen zu vermeiden und die Legitimität der getroffenen Entscheidungen in der Bevölkerung zu stärken, sind nicht nur weitere Schritte und Reformen notwendig. Es gilt auch, mit gleicher Energie zu vermeiden, dass neue Regelungen und Institutionen neue Fehlentwicklungen nach sich ziehen, die dann Konflikte oder Krisen hervorrufen.
Nur ein klarer gedanklicher Kompass kann den Architekten einer erneuerten EU helfen, diese komplexe Aufgabe zu bewältigen: Jede Ausweitung europäischer Kompetenzen muss vom unverrückbaren Subsidiaritätsprinzip, von der Einheit von Haftung und Kontrolle und somit der fiskalischen Eigenverantwortung der Mitgliedstaaten ausgehen und gleichzeitig die Vielfalt Europas respektieren. Deshalb sollten nur solche Aufgaben gemeinschaftlich in Angriff genommen werden, die vorhandene Fehlanreize eindämmen oder einen klaren Mehrwert versprechen, der erst durch Ansiedlung auf supranationaler Ebene entsteht. Im Vordergrund stehen somit Aufgaben mit echtem Gemeinschaftscharakter wie die Banken- und Kapitalmarktunion, der Grenzschutz des Schengen-Raums oder grenzüberschreitende Netzinfrastrukturen.
Wichtige Gemeinschaftsaufgaben
Entscheidend wird sein, wie solche Gemeinschaftsaufgaben angegangen und finanziert werden. Insbesondere wäre dringend anzuraten, Ausweitungen europäischer Kompetenzen nicht ausgehend von den Budgets, sondern von den Aufgaben her in Angriff zu nehmen. Die Fragen, welche spezifischen Aufgaben die Gemeinschaft erfüllen sollte und wie die damit verbundenen Ausgaben jeweils am besten finanziert werden sollten, wären daher als zentraler Prüfstein für mögliche Kompetenzausweitungen zu nutzen. Denn die Verwendung europäischer Mittel als Pauschalsubventionen mit reinem Umverteilungscharakter muss verhindert werden. Aus diesem Grund sollte auch ein gleichermaßen pauschaler Verweis auf "Investitionen" vermieden werden.
Die Konstruktion der Umlage in der Montanunion (Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl, EGKS) aus den Anfangsjahrzehnten der europäischen Integration nach dem Zweiten Weltkrieg illustriert die Bedeutung der Forderung nach der Spezifität von Aufgaben und Finanzierung. Die Hohe Behörde der EGKS konnte eine Umlage von bis zu 1 Prozent der Umsätze der Montanindustrie erheben, um Restrukturierungsprojekte zu fördern. Eine solche Finanzierung hat den Vorteil, dass die Art der Abgabe und die Art der Mittelverwendung klar definiert sind. Die Möglichkeit zu nachträglichen Ausweitungen durch Umdeutungen ist bei einer solchen Konstruktion sehr eingeschränkt.
Würden ähnliche Konstruktionen für neue Gemeinschaftsausgaben eingesetzt, wäre die von europäischen Institutionen ausgehende Belastung transparent und flösse unmittelbar in die politische Diskussion ein. Da es sich um spezifische Abgaben für spezifische Gemeinschaftsaufgaben handeln würde, kann man auch davon ausgehen, dass exzessive Ausweitungen der Belastungen innerhalb des gegebenen Rahmens starken Widerstand der Betroffenen auslösen dürften.
Konsequent wäre es, Aufgaben mit echtem Gemeinschaftscharakter auf der supranationalen Ebene wahrzunehmen, damit die Effektivität der Durchführung nicht übermäßig durch Verteilungskonflikte gestört wird. Bei Wahrnehmung solcher Aufgaben in intergouvernementalen Verhandlungen und Gremien besteht hingegen die Gefahr, dass Verteilungsaspekte im Vordergrund stehen und die Diskussion darüber Nationalismus und Populismus fördert. Für ein Land wie Deutschland, das in besonderem Maß auf die Offenheit der Grenzen und Märkte angewiesen ist, wäre dies gefährlich.
Die Stärkung von Kompetenzen und Verantwortlichkeit auf supranationaler Ebene sollte allerdings zwingend mit einer Stärkung der demokratischen Legitimität von Entscheidungen auf dieser Ebene einhergehen. Hier ist vor allem auf die genaue Abgrenzung von supranationalen und nationalen Kompetenzen zu achten. Zu vermeiden sind Generalklauseln, welche es den supranationalen Institutionen, Kommission, Rat, Parlament und Gericht, erlauben, durch geeignete Interpretationen die benannten Aufgaben großzügig oder gar missbräuchlich auszuweiten. Jede andere Herangehensweise an Gemeinschaftsaufgaben, etwa eine Europäisierung von Budgets, die auf die Spezifizierung von Aufgaben mit Gemeinschaftscharakter verzichtet, birgt das Risiko weiterer Verteilungskonflikte und weitergehender Delegitimierung.
Sinnvolle Handlungsoptionen
Eine spezielle Aufgabe mit Gemeinschaftscharakter ist der Umgang mit Banken, die in Schieflage sind. Da europäische Banken stark miteinander vernetzt sind, würde eine nationale Regulierung Fehlanreize in sich bergen. Im Euroraum liegt die Verantwortung für die Bankenaufsicht und die Sanierung oder Abwicklung von Banken in Schieflage schon heute bei supranationalen Institutionen. Es wäre allerdings wünschenswert, diese Aufgaben aus der Europäischen Zentralbank herauszulösen, um Interessenkonflikten vorzubeugen. Es ist grundsätzlich sinnvoll, die für "vorsorgliche Rekapitalisierungen" oder Restrukturierungen benötigten Mittel ebenfalls über eine Gemeinschaftsabgabe zu finanzieren, wenn im Anwendungsfall der durch die Banken finanzierte Fonds dafür nicht ausreichen sollte. Diese Vorkehrung würde jedoch zunächst eine drastische Reduzierung der vorhandenen Risiken erfordern. Weitere Schritte, um die Stabilität des Bankensystems zu erhöhen, sind willkommen. Damit sich Schieflagen bei Banken und Staaten nicht gegenseitig verstärken, sollten Privilegien von Banken bei Anlagen in Staatsanleihen abgeschafft werden. Aber es ist sicher zu früh, große Risiken, wie sie durch eine gemeinsame Einlagensicherung entstehen können, auf die europäische Ebene zu verlagern.
Das skizzierte Programm wäre ein bedeutender, wenngleich kein riesiger Schritt für Europa. Es ließen sich darüber hinaus allerdings weitere Weichenstellungen in Angriff nehmen, welche geeignet wären, die EU oder die Eurozone zu stärken. So sollte zum Beispiel dafür gesorgt werden, dass die Stellung des Subsidiaritätsprinzips in den europäischen Verfahrensregeln gestärkt wird. Darüber hinaus wäre es sinnvoll, mit einer europäischen Initiative für einen einheitlichen CO2-Preis und unter weitgehendem Verzicht auf kleinteiliges nationales Vorgehen das Schmieden einer globalen Allianz für den Klimaschutz voranzutreiben.
Schließlich sollten neue Ideen im Umgang mit und der Verteilung von Flüchtlingen besprochen werden. Da hier die Anreize für ein Trittbrettfahrerverhalten sehr hoch sind, müssen Gegenanreize gesetzt werden. Ein Beispiel dafür ist das sogenannte Refunding Scheme: Die teilnehmenden Länder speisen mit einer "Anfangsgebühr" einen gemeinsamen Fonds, aus dem am Ende einer bestimmten Periode Rückerstattungen an sie finanziert werden. Die Rückerstattung an ein Land richtet sich nach dessen Beitrag zur Problemlösung - die Aufnahme von Flüchtlingen - im Verhältnis zu dem der übrigen Länder. Jedes Land entscheidet jedoch über diesen Beitrag autonom. Ein solches System erforderte keine Harmonisierung der Gesetzgebung einzelner Länder oder ihres Asylverfahrens. Es wäre budgetneutral, könnte die Effizienz der Registrierung und Bearbeitung von Asylanträgen erhöhen und Anreize für die Länder bieten, sich zu beteiligen.
Grenzen der Vertiefung
Weitere Schritte einer europäischen Vertiefung stoßen allerdings schnell an harte und wohlbegründete ordnungspolitische Grenzen. Die Verantwortung etwa für die öffentlichen Finanzen und für die Arbeitsmarktinstitutionen muss in nationaler Hand bleiben, da sich bei den Wählern bislang keine Bereitschaft für einen solchen Souveränitätsverzicht erkennen lässt. Im Gegenteil, die Stärkung des No-Bailout-Prinzips und klare Verfahren zur Schuldenrestrukturierung für Staaten in Schieflage wären wünschenswert.
Ein außenstehender "Europäischer Finanzminister" wird fiskalpolitische Disziplin in den Mitgliedstaaten kaum dauerhaft durchsetzen können, solange dort dessen politische Legitimität fehlt. Der Versuch, als Gegenleistung für externe Finanzhilfen bei Schocks fiskalpolitische Disziplin und wirtschaftspolitische Anpassungen durchzusetzen, ist erfahrungsgemäß eine Quelle von Konflikten - auf Seiten der "Nehmerländer", weil die eigene Souveränität als verletzt angesehen wird, auf Seiten der "Geberländer", weil die Finanzhilfen unpopulär sind.
Mit dem Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) wurde schon ein wichtiges Stabilitätsinstrument geschaffen. Eine Ausweitung von Aufgaben und Kompetenzen des ESM und seine Umwandlung in einen Europäischen Währungsfonds können keine Priorität sein. Aufgaben und Mittelbedarf einer solchen Institution wären nicht klar eingegrenzt. Es wäre abzusehen, dass es ähnlich wie beim Internationalen Währungsfonds immer neue Diskussionen über Ausweitungen geben würde, ohne dass Gemeinschaftsbezug erkennbar wäre.
Ein Europäischer Währungsfonds oder gar eine Fiskalunion lassen sich zudem nicht überzeugend durch die regelmäßig zu diesem Zweck ins Feld geführten "asymmetrischen makroökonomischen Schocks" begründen. Viele "Schocks" sind nicht asymmetrisch, sondern wirken vielmehr synchron. Asymmetrische Entwicklungen sind zumeist nicht die Folge exogener "Schocks", sondern von nicht nachhaltiger Wirtschaftspolitik. Und auch da, wo sie exogen sind, etwa bei Veränderungen von Absatzmöglichkeiten auf den Weltmärkten, erfordern sie nachhaltige Anpassungen der Wirtschaftspolitik. Ein Einsatz externer Mittel zur "Stabilisierung" bei solchen Schocks kann mithin sogar die falschen Anreize setzen. Geht es nicht um konjunkturelle Stabilisierung, sondern um die Unterstützung von wirtschaftlich besonders zurückliegenden Regionen, so bieten die bestehenden Instrumente aus den Regional- und Strukturfonds bereits reichhaltige Möglichkeiten.
Die neue Bundesregierung hat die einmalige Chance, gemeinsam mit ihren Partnern in einigen Punkten eine wünschenswerte Vertiefung der europäischen Integration zu gestalten. Gerade deshalb ist es so wichtig, Fallstricke auf diesem Weg zu vermeiden.
Hans Gersbach ist Professor für Makroökonomie an der ETH Zürich und Vorsitzender des Wissenschaftlichen Beirats beim Bundesministerium für Wirtschaft und Energie.
Christoph M. Schmidt ist Präsident des RWI - Leibniz-Instituts für Wirtschaftsforschung und Vorsitzender des Sachverständigenrates zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung.

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